ร่างกฎหมายปิโตรเลียม : จะแก้ไขต้องรอบคอบ

โดย...ศ.พรายพล คุ้มทรัพย์ 

ในช่วงระยะเวลากว่า 40 ปีที่ผ่านมา นโยบายพลังงานของไทยได้ส่งเสริมให้เกิดการลงทุนเพื่อสำรวจและผลิตน้ำมันและก๊าซในประเทศ จนสามารถลดการพึ่งพาพลังงานนำเข้าได้จากร้อยละ 90 เมื่อ 30 กว่าปีที่แล้วลงเหลือร้อยละ 57 ในปัจจุบัน เงินลงทุนในการสำรวจและผลิตทั้งหมด 2 ล้านล้านบาท ก่อให้เกิดความมั่นคงทางพลังงานโดยสร้างมูลค่าปิโตรเลียม (ทั้งก๊าซธรรมชาติและน้ำมัน) เป็นเงิน 5 ล้านล้านบาท สร้างรายได้เข้ารัฐในรูปของค่าภาคหลวงและภาษีเป็นเงิน 1.7 ล้านล้านบาท คิดเป็นส่วนแบ่ง 57% ของรายได้สุทธิ บริษัทน้ำมันได้ส่วนที่เหลือเป็นเงิน 1.3 ล้านล้านบาท หรือ 43% ของรายได้สุทธิ

ปัจจัยหนึ่งซึ่งทำให้เกิดความสำเร็จดังกล่าว คือ การบริหารจัดการทรัพยากรปิโตรเลียมในระบบสัมปทานที่มีการปรับปรุงมาโดยตลอด โดยมุ่งสร้างแรงจูงใจให้มีการลงทุนเพื่อสำรวจและผลิตอย่างต่อเนื่อง แต่ก็รักษาผลประโยชน์ของประเทศให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมด้วย ดังนั้นสำหรับระบบการบริหารจัดการที่ทำงานมาค่อนข้างดีอยู่แล้ว การเปลี่ยนแปลงจึงควรดำเนินการด้วยความรอบคอบ ปรับปรุงเฉพาะประเด็นที่เป็นปัญหา และคงไว้ซึ่งองค์ประกอบที่เป็นส่วนดี

ในปัจจุบันมีข้อเสนอให้ปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการปิโตรเลียมจาก 3 ฝ่าย ได้แก่ กระทรวงพลังงาน เครือข่ายประชาชนปฏิรูปพลังงานไทย (คปพ.) และคณะกรรมาธิการพลังงาน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ผมได้พิจารณารายละเอียดของข้อเสนอจากทั้ง 3 ฝ่ายแล้ว และอยากชี้ให้เห็นข้อบกพร่อง ดังนี้

ประเด็นการแบ่งปันผลผลิต และการจ้างผลิต ทั้ง 3 ฝ่าย เสนอให้มีระบบการแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing) เพิ่มเติมจากระบบสัมปทาน ผมเห็นว่าระบบการแบ่งปันผลผลิตเหมาะสำหรับกรณีแหล่งผลิตที่ปริมาณสำรองสูงและความเสี่ยงต่ำ จึงควรเลือกใช้เฉพาะในกรณีนั้น ในส่วนนี้ข้อเสนอในทั้ง 3 ร่าง ยังมีข้อบกพร่องอยู่บ้าง เช่น ร่างของ สนช. ไม่มีรายละเอียดในวิธีการประมูล โดยให้เป็นไปตามที่คณะกรรมการบริหารกิจการปิโตรเลียมกำหนดเป็นกฎกระทรวง ร่างของกระทรวงกำหนดให้ส่วนแบ่งของภาครัฐไม่น้อยกว่า 30% ของผลผลิต แต่ไม่มีรายละเอียดในวิธีการประมูลเช่นกัน โดยให้ไปกำหนดไว้ในกฎกระทรวง ร่างของ คปพ.ได้กำหนดเงื่อนไขบางประการซึ่งอาจทำให้การประมูลล้มเหลวได้ เช่น กำหนดผู้แข่งขันต้องมี 5 รายขึ้นไป และส่วนแบ่งให้รัฐต้องไม่น้อยกว่า 35% ของผลผลิต ผมเสนอให้มีการศึกษาเพื่อเลือกระบบการแบ่งปันผลผลิตที่เหมาะกับกรณีของไทยก่อนนำมาใช้จริง

ประเด็นการกำกับกิจการปิโตรเลียม ร่างของ คปพ.และ สนช.เสนอให้มีคณะกรรมการชุดใหม่ (เรียกว่า คณะกรรมการกำกับการประกอบกิจการปิโตรเลียม ในร่างของ คปพ. และคณะกรรมการบริหารกิจการปิโตรเลียมแห่งชาติ ในร่างของ สนช.) เพื่อทำหน้าที่เป็นผู้กำกับดูแล (Regulator) ด้านการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมเหมือนกับหน้าที่ของ “คณะกรรมการปิโตรเลียม” ซึ่งในปัจจุบันกำหนดไว้ในพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514  

ผมมีความเห็นว่าไม่มีความจำเป็นที่จะตั้งองค์กรใหม่นี้ และข้อเสนอในทั้งสองร่างก็ยังมีข้อบกพร่องอยู่ ร่างของ คปพ.กำหนดให้นายกรัฐมนตรีเป็นประธาน คณะกรรมการกำกับนี้ ซึ่งไม่เหมาะสม เพราะนายกฯ ในฐานะฝ่ายการเมืองน่าจะทำหน้าที่ในระดับนโยบายมากกว่า โดยในโครงสร้างปัจจุบัน นายกฯ เป็นประธานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ซึ่งก็เหมาะสมอยู่แล้ว

นอกจากนั้น ยังกำหนดให้มีผู้แทนองค์กรภาคประชาสังคมเป็นจำนวนถึง 12 คน (จากทั้งหมด 31 คน) ทำให้เกิดคำถามขึ้นว่ามีความจำเป็นต้องมีตัวแทนเหล่านี้เป็นจำนวนมากหรือไม่ เพราะเหตุใด ส่วนร่างของ สนช.ระบุว่าให้คณะกรรมการบริหารดำเนินการไปจนกว่าจะจัดตั้งบริษัทน้ำมันแห่งชาติ (ภายใน 2 ปี หลังกฎหมายใช้บังคับ) ซึ่งก็เข้าใจกันว่าเมื่อมีบริษัทน้ำมันแห่งชาติแล้ว จะให้บริษัทน้ำมันแห่งชาติทำหน้าที่แทนคณะกรรมการบริหาร ผมเห็นว่าข้อเสนอนี้ยังมีความสับสนในเรื่องเกี่ยวกับบทบาทของบริษัทน้ำมันแห่งชาติ ซึ่งในหลักการแล้วควรจะเป็น Operator มากกว่าเป็น Regulator

ประเด็นการจัดตั้งบริษัทน้ำมันแห่งชาติ ร่างของ คปพ. และ สนช. เสนอให้มีบริษัทน้ำมันแห่งชาติ (เรียกว่า บรรษัทบริหารปิโตรเลียมไทยในร่างของ คปพ.) โดย คปพ.เสนอให้บรรษัทนี้ถือกรรมสิทธิ์ในแปลงปิโตรเลียมแทนรัฐแต่เพียงผู้เดียว และให้ รมว.พลังงาน เป็นประธานกรรมการบรรษัท ผมเห็นว่าอำนาจผูกขาดแต่เพียงผู้เดียวของบรรษัทจะเป็นอุปสรรคต่อการแข่งขันในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม ซึ่งจะไม่จูงใจให้บริษัทเอกชนที่มีเทคโนโลยีสูงเข้ามาลงทุนในไทย

การเปิดโอกาสให้นักการเมืองเข้ามามีบทบาทในคณะกรรมการบรรษัท ก็อาจนำไปสู่การแทรกแซงที่ขาดธรรมาภิบาล เป็นช่องทางของการทุจริต ดังที่ได้เกิดขึ้นในกรณีบริษัทน้ำมันแห่งชาติในหลายประเทศ เช่น บราซิล เวเนซุเอลา และมาเลเซีย

ร่างของ สนช.ระบุว่าจะมีการจัดตั้งบริษัทน้ำมันแห่งชาติภายใน 2 ปี หลังกฎหมายใช้บังคับ แต่ก็ไม่ปรากฏที่ใดในร่างกฎหมายเลยว่าบริษัทน้ำมันแห่งชาตินี้มีอำนาจบทบาทหน้าที่อะไร ในหมวด 6 ของร่าง คปพ. บรรษัทบริหารปิโตรเลียมไทยสามารถปันส่วนกำไรเข้า “กองทุนอนุรักษ์ทรัพยากรปิโตรเลียม” ซึ่งสามารถใช้ได้สารพัด รวมถึง ทุนการศึกษา ช่วยรักษาพยาบาล พัฒนาคุณภาพชีวิต พัฒนาศักยภาพของชุมชน แก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อม และอื่นๆ

ข้อเสนอเช่นนี้เป็นการใช้เงินที่ไม่ต้องมีการกลั่นกรองโดยรัฐสภา ไม่ต้องผ่านวิธีการด้านงบประมาณ ซึ่งเป็นการสุ่มเสี่ยงต่อการใช้เงินที่ขาดธรรมาภิบาล การรั่วไหลทุจริต และเพื่อประโยชน์ทางการเมืองที่เลวร้าย หากจำเป็นต้องมีบริษัทน้ำมันแห่งชาติของไทย ผมขอเสนอให้พิจารณามอบหมายให้บริษัท ปตท.สผ. ทำหน้าที่ดังกล่าว

ประเด็นค่าภาคหลวง ในร่างของ คปพ.และ สนช. ไม่มีการกำหนดอย่างชัดเจนว่าอัตราค่าภาคหลวงเป็นเท่าใด เพียงแต่ระบุว่าเป็นอัตราที่กำหนดในบัญชีท้ายพระราชบัญญัติ (มาตรา 104 สนช. ไม่ปรากฏว่ามีบัญชีดังกล่าว) และอัตราที่คณะกรรมการกำหนด (มาตรา 101 คปพ.) ผมเห็นว่าอัตราค่าภาคหลวงมีความสำคัญและควรกำหนดไว้อย่างชัดเจนในกฎหมาย ผมไม่แน่ใจว่าอัตราค่าภาคหลวงที่ คปพ.และ สนช.เสนอจะมีลักษณะเป็น Sliding Scale ดังเช่นในปัจจุบันหรือไม่ หากไม่เป็นเช่นนั้น ก็จะทำให้ผู้ลงทุนไม่มีแรงจูงในการพัฒนาแหล่งปิโตรเลียมขนาดเล็ก และในขณะเดียวกันภาครัฐก็จะไม่ได้ส่วนแบ่งเพิ่มขึ้นในกรณีของแหล่งขนาดใหญ่

นอกจากนั้น ยังมีประเด็นอื่นๆ ซึ่งผมเห็นว่าเป็นข้อบกพร่องที่สำคัญในร่างกฎหมายเหล่านี้ เช่น

- ร่างของ คปพ. มาตรา 33-35 เกี่ยวกับเรื่องวิธีการจัดหาและจัดสรรการใช้ปิโตรเลียม  “ห้ามไม่ให้มีการส่งออกปริมาณของปิโตรเลียมที่ผลิตได้ในประเทศด้วยต้นทุนการผลิตที่ต่ำกว่าราคาตลาดโลก จนกว่าจะมีปริมาณเพียงพอสำหรับใช้ในประเทศ” ทำให้ประเทศเสียประโยชน์ในรูปของเงินตราต่างประเทศและค่าภาคหลวงได้  ในปัจจุบันการห้ามส่งออกน้ำมันดิบที่ผลิตได้ในประเทศ ทำให้ต้องขายให้โรงกลั่นในประเทศในราคาที่ต่ำกว่าราคาส่งออก เพราะโรงกลั่นไม่ได้ออกแบบมาให้เหมาะกับการใช้น้ำมันดิบไทย และภาครัฐก็เก็บค่าภาคหลวงและภาษีเงินได้จากน้ำมันดิบส่วนนี้ได้ในจำนวนเงินที่น้อยกว่ากรณีที่ยอมให้ส่งออก หากต้องการห้ามส่งออกในกรณีที่เกิดการขาดแคลนน้ำมันทั่วโลก กฎหมายปิโตรเลียมปัจจุบันก็ให้อำนาจภาครัฐทำได้อยู่แล้วตามมาตรา 61

- ร่างของ คปพ. มาตรา 55 กำหนดให้กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติจัดให้มีการสำรวจเพื่อหาข้อมูลในกรณีที่มี “เบาะแสของทรัพยากรปิโตรเลียม” อาจเป็นการดำเนินการที่สุ่มเสี่่ยงเกินไปสำหรับหน่วยราชการ ในปัจจุบันข้อมูลดังกล่าวเป็นสิ่งที่บริษัทที่ได้สัมปทานทุกรายต้องมอบให้กรมอยู่แล้ว สัมปทานรอบที่ 20 บริษัทที่ได้สัมปทานใช้เงินลงทุนสำรวจไปหลายพันล้านแล้ว แต่เจอปิโตรเลียมในจำนวนที่ใช้ได้ไม่ถึง 1 ปี ของจำนวนที่ใช้ในประเทศเลย แสดงให้เห็นว่ามันเสี่ยงแค่ไหนที่ภาครัฐจะต้องไปลงทุนสำรวจเอง แม้ว่าจะสำรวจเพื่อหาเบาะแสก็ตาม สู้ให้คนอื่นเขามาสำรวจแล้วภาครัฐก็ใช้ประโยชน์จากข้อมูลสำรวจของเขาไม่ดีกว่าหรือ ภาครัฐเอาเงินที่จะใช้สำรวจไปทำอย่างอื่นที่เป็นประโยชน์และไม่เสี่ยงเลยจะดีกว่า เช่น สร้างโรงเรียน โรงพยาบาล และถนนหนทาง

- มาตรา 75-76 ของร่าง สนช. กำหนดวิธีการกำหนดราคาน้ำมันสำเร็จรูปในระดับหน้าโรงกลั่น ขายส่ง และขายปลีก จึงเป็นการนำเอากิจการปิโตรเลียมในขั้นต้นน้ำ (สำรวจและผลิต) มาปนกับกิจการในขั้นกลางและปลายน้ำในกฎหมายเดียวกัน ทำให้เป็นร่างกฎหมายที่สร้างความสับสนทั้งในด้านนโยบายและด้านปฏิบัติ มาตรา 75 ถึงกับกำหนดสูตรราคาผลิตภัณฑ์น้ำมันที่ขายหน้าโรงกลั่น ขายส่ง และขายปลีก โดยเป็นการควบคุมทั้งราคาและส่วนประกอบอื่นๆ (รวมถึงกำไรของผู้ประกอบการ) ซึ่งไม่เป็นการส่งเสริมการแข่งขันในตลาดน้ำมัน อันเป็นการสวนกระแสของนโยบายพลังงานในปัจจุบัน

ร่างของ คปพ. มาตรา 94 ก็นำเอาการกำหนดราคาขายปลีกน้ำมันเข้ามาแทรกเช่นกัน แถมมีข้อความสับสน “ให้คณะกรรมการกำหนดราคาค่าการตลาดหรือค่าใช้จ่ายในการประกอบการตามสภาพของค่าใช้จ่ายตามความเป็นจริงที่เกิดขึ้นภายในประเทศและเป็นไปตามกลไกการค้าเสรี” คำถามก็คือวัตถุประสงค์จะเอา “การกำหนดราคา” หรือ “การค้าเสรี” กันแน่ เพราะทั้งสองแนวคิดขัดกันอย่างสิ้นเชิง

- ในกรณีสัมปทานที่จะหมดอายุในเวลา 6-7 ปีข้างหน้า คือในแหล่งเอราวัณและแหล่งบงกช และคาดว่ายังจะสามารถผลิตได้อีกต่อไปหลังอายุสัมปทานนั้น บทเฉพาะกาลของร่าง คปพ. (มาตรา 124-130) บังคับให้ผู้ได้รับสัมปทานในแหล่งเอราวัณและแหล่งบงกช (เชฟรอน และ ปตท.สผ.) แก้ไขสัญญาสัมปทานเดิมก่อนมีสิทธิเข้าแข่งขันราคาเพื่อสำรวจในแหล่งดังกล่าว บทนี้อาจฟังดูดีสำหรับประเทศ แต่อาจมีปัญหาทำให้ความเชื่อมั่นในการรักษาสัญญาโดยรัฐบาลไทยลดลงในสายตานักลงทุน เพราะเปรียบเสมือนการขอแก้ไขสัญญาย้อนหลัง (แกมบังคับ) หากจะให้อำนาจรัฐในการแก้ไขสัญญาสัมปทานก็ควรมีระบุไว้ก่อนในกฎหมายให้ผู้รับสัมปทานได้รู้ล่วงหน้า 

ผมเห็นว่า เราควรใส่สิทธิและอำนาจในการแก้ไขสัญญาก่อนสิ้นสุดสัมปทานไว้ในการแก้ไขกฎหมายรอบนี้ด้วย