TPP วาระซ่อนเร้นของสหรัฐ

โดย...รศ.ดร.ประภัสสร์ เทพชาตรี

ประเด็นร้อนในช่วงเดือนที่ผ่านมาคงหนีไม่พ้นเรื่องที่ 12 ประเทศแถบมหาสมุทรแปซิฟิก บรรลุความตกลงหุ้นส่วนยุทธศาสตร์เศรษฐกิจเอเชีย-แปซิฟิก หรือที่รู้จักกันในชื่อ “TPP” ซึ่งมีสหรัฐอเมริกาเป็นโต้โผใหญ่ในการเชิญชวนทุกประเทศมาร่วมเป็นหุ้นส่วนทางการค้า การลงทุน ฯลฯ และ TPP นี้เองที่จะกลายเป็นกลจักรขับเคลื่อนให้เศรษฐกิจโลกถูกแบ่งเป็น 3 ขั้ว

คำถามคือ ทำไมอเมริกาจึงมีความพยายามที่จะสร้างเขตการค้านี้ขึ้น เรื่องนี้มีสาเหตุมาจากการที่อเมริกาเล็งเห็นถึงการรวมกลุ่มของประเทศเอเชียตะวันออก ที่เปรียบเสมือนการท้าทายอำนาจ และการครองความเป็นเจ้าของสหรัฐที่จะส่งผลกระทบในทางลบต่อผลประโยชน์ทั้งทางด้านเศรษฐกิจและความมั่นคงของสหรัฐในภูมิภาค

ขณะเดียวกัน เขตการค้าเสรีเอเชียตะวันออกจะกระทบกับการส่งออกของสหรัฐที่มีมูลค่าสูงถึงปีละ 2.5 หมื่นล้านเหรียญสหรัฐ ทำให้สหรัฐต้องลงมือทำอะไรสักอย่างเพื่อป้องกันไม่ให้มีการรวมกลุ่ม และทำให้การรวมกลุ่มของประเทศเอเชียตะวันออกเป็นส่วนหนึ่งของกรอบที่ใหญ่กว่า คือ เป็นส่วนหนึ่งของกรอบเอเปก (Asia-Pacific Economic Cooperation-APEC) หรือความร่วมมือทางเศรษฐกิจในเอเชีย-แปซิฟิก

นอกจากนี้ จากการเจรจาเขตการค้าเสรีหรือข้อตกลงทางการค้าเสรี (FTA) ทวิภาคี และเขตการค้าเสรีเอเชียแปซิฟิก หรือ Free Trade Area of the Asia Pacific (FTAAP) ของ 21 เขตเศรษฐกิจ ที่ล้มเหลวไปก่อนหน้านี้ ทำให้สหรัฐยิ่งกลัวว่าเอเชียจะรวมกันโดยไม่มีสหรัฐ ซึ่งแน่นอนว่าอิทธิพลของสหรัฐจะลดลง จึงเป็นที่มาของการสร้างยุทธศาสตร์ใหม่ของชาติมหาอำนาจ ด้วยการรื้อฟื้น
เอเปก ด้วยการผลักดันการจัดตั้งประชาคมเอเปก ซึ่งมีหัวใจสำคัญคือ FTAAP และ TPP

โดยเฉพาะ TPP ที่เกิดจากความร่วมมือของ 12 ประเทศ ประกอบด้วย สหรัฐ แคนาดา เม็กซิโก ชิลี เปรู ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ญี่ปุ่น บรูไน สิงคโปร์ มาเลเซีย และเวียดนาม ซึ่งความตกลง TPP นี้จะเป็น FTA ที่มีมาตรฐานสูง ครอบคลุมประเด็นปัญหาการค้าใหม่ๆ และเชื่อว่าจะเป็น FTA ที่มีความก้าวหน้ามากที่สุด

นอกจากนี้ ในอนาคต TPP จะขยายจำนวนสมาชิกจนครอบคลุมภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกทั้งหมด ซึ่งมีขนาดเศรษฐกิจที่ใหญ่คิดเป็นร้อยละ 40 ของการค้าโลก ทำให้ในอนาคต TPP จะกลายเป็น FTA ที่ใหญ่ที่สุดในโลก และเรื่องนี้ทำให้สหรัฐเดินหน้าล็อบบี้ประเทศต่างๆ ให้เข้าร่วม TPP มากขึ้น

ก่อนหน้านี้ Ron Kirk ผู้แทนการค้าแห่งสหรัฐ (United States Trade Representative : USTR) ได้เปิดเผยถึงเหตุผลของการเข้าร่วม TPP ของสหรัฐ ว่า เกิดจากการค้าของสหรัฐในภูมิภาคลดลง เพราะมี FTA ทวิภาคีและพหุภาคีเกิดขึ้นมากมายในภูมิภาค โดยไม่มีสหรัฐร่วมด้วย ดังนั้น TPP จะทำให้สหรัฐกลับมามีบทบาทนำในภูมิภาคได้

สำหรับเป้าหมายระยะยาวของสหรัฐ คือการขยายจำนวนสมาชิก TPP ให้ครอบคลุมภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก (ยกเว้นจีน) ขณะเดียวกัน สหรัฐต้องการที่จะเป็นแกนกลางของ “สถาปัตยกรรมทางเศรษฐกิจ” ในภูมิภาค โดยมี TPP เป็นเครื่องมือในการครองความเป็นเจ้าในภูมิภาคต่อไป

ที่สำคัญ TPP ยังถือเป็นยุทธศาสตร์การปิดล้อมจีนทางเศรษฐกิจ และช่วยป้องกันการขึ้นเป็นผู้นำทางเศรษฐกิจของกลุ่มเอเชียตะวันออก ซึ่งมีจีนเป็นผู้นำ

สำหรับผลกระทบของ TPP ที่มีต่ออาเซียนและไทยนั้น ในแง่ผลลบมีอยู่หลายประการ ประการแรก เป็นผลเสียตามหลักเศรษฐศาสตร์ คือ TPP จะเป็น FTA ที่มีมาตรฐานสูง ซึ่งจะกระทบต่อไทยหลายสาขา อาทิ สาขาเกษตร ที่อาจไม่มีความสามารถในการแข่งขันกับตลาดขนาดใหญ่อย่างสหรัฐ ที่เป็นผู้นำในการผลิตสินค้าเกษตรของโลก จึงพยายามจะผลักดันสินค้าของตนเองเข้ามายังตลาดประเทศในกลุ่มอย่างแน่นอน รวมทั้งการค้าภาคบริการ มาตรฐานแรงงานและสิ่งแวดล้อม ทรัพย์สินทางปัญญา และนโยบายการแข่งขัน

ประการที่สอง คือ ผลเสียตามหลักรัฐศาสตร์ โดย TPP จะทำให้สหรัฐสามารถครองความเป็นเจ้า ทำให้เอเชียตะวันออกรวมกลุ่มกันไม่สำเร็จ และจะกระทบต่อ FTA ที่ไทยมีอยู่แล้ว ทั้ง FTA อาเซียนบวก 1 (อาเซียน-จีน อาเซียน-ญี่ปุ่น อาเซียน-อินเดีย), FTA อาเซียนบวก 3, FTA อาเซียนบวก 6 (RCEP) นอกจากนี้ ยังเป็นการลดบทบาทของอาเซียน และจะทำให้เอเปกมีบทบาทมากขึ้น

ผลกระทบในแง่ดีตามหลักรัฐศาสตร์ ประการแรก ภาษาอังกฤษเรียกว่า Fear of Exclusion คือ หากประเทศต่างๆ ในภูมิภาคเข้าร่วม TPP แต่ไทยไม่ได้เข้าร่วม เราก็จะเสียเปรียบ เราจะตกรถไฟสาย TPP ส่วนผลดีอีกประการ คือ ผลประโยชน์ทางด้านยุทธศาสตร์ หากไทยเข้าร่วม TPP จะทำให้สหรัฐพอใจ ไทยก็จะเป็นพันธมิตรที่ใกล้ชิดกับสหรัฐต่อไป

ด้านผลดีตามหลักเศรษฐศาสตร์ พบว่า เศรษฐกิจไทยจะมีประสิทธิภาพมากขึ้น การค้าไทยกับภูมิภาคจะเพิ่มขึ้น การลงทุนสูงขึ้น และต้นทุนการผลิตจะลดลง กล่าวคือ ในแง่ประสิทธิภาพที่จะเพิ่มขึ้น เกิดจากการขยายตลาดไปยังกลุ่ม ซึ่งแน่นอนว่าไทยเราเล็งไปที่ตลาดสหรัฐเป็นหลัก

แต่ต้องไม่ลืมว่าที่ผ่านมาไทยลดสัดส่วนการส่งออกไปอเมริกาลงเรื่อยๆ กระทั่งปัจจุบันเหลือสัดส่วนการส่งออกไปเพียง 9% สหรัฐจึงไม่ใช่ตลาดสำคัญที่สุดของไทย จริงอยู่ที่ตลาดนี้ถือว่าเป็นใหญ่ แต่โดยส่วนตัวแล้วมองว่าตลาดอาเซียนและจีนน่าจะเป็นตลาดใหญ่ของไทยในอนาคต ดังนั้นเราจึงควรให้น้ำหนัก FTA อาเซียนและจีน มากกว่าสหรัฐ ที่สำคัญคือเราต้องรู้ยุทธศาสตร์ของตนเอง

ส่วนในแง่การค้าไทยกับภูมิภาคจะเพิ่มมากขึ้น และการลงทุนที่จะเพิ่มมากขึ้นนั้น อย่างไรก็ตาม บางคนอาจกังวลเรื่องกฎแหล่งกำเนิดสินค้า หรือ Rules of Origin เป็นหนึ่งในความตกลงที่อาจทำให้เกิดการย้ายฐานการผลิตจากไทยไปยังประเทศในกลุ่ม TPP อย่างเวียดนามและมาเลเซีย และคิดว่าถ้าไทยเข้าร่วม TPP แล้วเราจะไม่เสียเปรียบคู่แข่ง และไม่ตกรถขบวน TPP

นั่นเพราะเราคิดว่าประเทศเพื่อนบ้านคือคู่แข่ง ทั้งๆ ที่ต่อไปเราจะเป็น AEC อยู่บ้านหลังเดียวกัน ครอบครัวเดียวกัน เป็นหุ้นส่วนกัน ไม่ใช่มาแข่งขันกัน ดังนั้น ต่อไปในอนาคตเราต้องมองยาวๆ และควรเปลี่ยนความคิดและทัศนคติ โดยการมองคู่แข่งเป็นหุ้นส่วน

ที่สำคัญคือ ต้องมองให้ลึกซึ้งว่ารถคันนี้ไม่ได้น่าขึ้นเท่าไหร่ ถ้ากลัวตกขบวนก็โดดขึ้นได้ หรือจะพิจารณารถขบวนอื่นที่น่าขึ้นกว่า อย่างเช่น RCEP หรืออาเซียนบวก 6 ซึ่งเป็นการรวมกลุ่มกันของ 16 ประเทศ ที่ประกอบไปด้วยกลุ่มประเทศสมาชิกอาเซียน 10 ประเทศ กับอีก 6 ประเทศ คือ จีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ และอินเดีย ซึ่งจำนวนประชากรในกลุ่มนี้มีมากกว่า 3,500 ล้านคน หรือคิดเป็น 50% ของประชากรโลก มีมูลค่า GDP ถึง 22.8 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ คิดเป็นสัดส่วน GDP มากกว่า 29% ของโลก

กล่าวโดยสรุปคือ TPP จะทำให้สหรัฐได้ประโยชน์มากที่สุด แต่สำหรับไทยแล้วอาจจะไม่ได้อะไรเป็นชิ้นเป็นอัน แต่ผลเสียกลับมีมากมายหลายประการ ที่สำคัญยังสร้างผลกระทบต่อความสัมพันธ์ไทย-จีนที่มีมาอย่างยาวนาน

จากการวิเคราะห์ผลกระทบในชั้นต้น ชี้ให้เห็นว่า ผลดีก็มี แต่ผลเสียก็ไม่น้อย อย่างไรก็ตาม ผลดี-ผลเสียก็ยังไม่ชัดเจนนัก จึงเห็นว่าท่าทีไทยในเวลานี้ ควรมีลักษณะ “wait and see” ควรมีการวิเคราะห์ผลกระทบอย่างละเอียด ลึกซึ้ง เพื่อให้ได้ข้อสรุปในการกำหนดท่าทีให้ชัดเจนต่อไป

แต่ในอนาคตหลังจากมีการวิเคราะห์ผลกระทบอย่างละเอียดแล้ว หากได้ข้อสรุปที่ชัดเจนแล้ว ว่ามีผลดีมากกว่าผลเสีย ไทยก็ควรเข้าร่วม TPP ซึ่งถือว่ายังไม่สาย เพราะเรายังพอมีเวลาอีกราวๆ 2 ปีในการตัดสินใจ

อย่างไรก็ตาม หากดูสถานการณ์ในขณะนี้ ถ้าไทยเข้าร่วม TPP กับ 9 ประเทศ ไทยก็ไม่น่าจะได้ผลดีอะไรมากนัก ดังนั้น ปัจจัยสำคัญในการวิเคราะห์ผลดี-ผลเสีย คือ จำนวนสมาชิก โดยหากในอนาคตจำนวนสมาชิก TPP เพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ ก็จะเป็นตัวแปรสำคัญในการชั่งน้ำหนักของผลดี-ผลเสีย

ทางที่ดีแล้ว ไทยควรใช้นโยบายการทูตที่ไทยใช้ได้ประสบความสำเร็จมาโดยตลอด คือ การดูทิศทางลม โดยหากในอนาคตมีแนวโน้มที่ประเทศต่างๆ เข้าร่วมมากขึ้นเรื่อยๆ ไทยก็อาจจะต้องเข้าร่วมเพื่อไม่ให้ตกขบวนรถไฟสาย TPP

แต่โดยส่วนตัวแล้วมองว่า TPP คือวาระซ่อนเร้นของสหรัฐ และสถานการณ์ในขณะนี้ “ไทยยังไม่จำเป็นที่จะต้องรีบโดดเข้าร่วม TPP”