การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย

วันที่ 9 ก.ย.ที่ผ่านมา เป็นวันที่กฎหมายฉบับหนึ่งมีผลใช้บังคับ แต่เนื่องจากเป็นกฎหมายระดับพระราชกฤษฎีกา ไม่ใช่รัฐธรรมนูญ จึงแทบไม่มีใครสนใจกฎหมายฉบับนี้ ทั้งที่จริงแล้วกฎหมายนี้สำคัญมาก และเป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อนการปฏิรูปกฎหมายของประเทศอย่างแท้จริง กฎหมายที่ผู้เขียนกล่าวถึงนี้ก็คือ “พระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558”

การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายภายหลังจากที่กฎหมายมีผลใช้บังคับไประยะหนึ่งแล้ว (ex post evaluation of legislation) เป็นมาตรการสำคัญที่จะทำให้กฎหมายมีเนื้อหาสาระและกลไกตามกฎหมายสอดคล้องกับความต้องการของสังคมที่มีการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา โดยผลของทัศนคติของมหาชน พัฒนาการของวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี การสื่อสารและคมนาคม การเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วของระบบเศรษฐกิจ การเมือง การปกครอง สภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อมทั้งภายในประเทศและต่างประเทศ ตลอดจนพันธกรณีระหว่างประเทศ เป็นต้น

ประเทศที่พัฒนาแล้วเขาดำเนินการให้มีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายอยู่เสมอ โดยกำหนดวงรอบระยะเวลาที่จะต้องมีการทบทวนไว้ชัดเจน ทั้งนี้ก็เพื่อปรับปรุงแก้ไขบทบัญญัติของกฎหมายของเขาให้สอดคล้องกับบริบทต่างๆ ที่เปลี่ยนแปลงไปได้ทันท่วงที ไม่รอจนถั่วสุกงาไหม้เสียก่อน

ยิ่งปัจจุบันโลกกลายเป็นโลกเสมือนไร้พรมแดนไปแล้ว เนื่องจากการพัฒนาอย่างก้าวกระโดดของวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี การสื่อสาร และการคมนาคม การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาจึงมีความสำคัญมากยิ่งขึ้น และรอบระยะเวลาในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายก็สั้นลง

ปัจจุบันการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย หรือ ex post evaluation of legislation นี้ ได้กลายเป็นประเด็นสำคัญที่มีการพูดถึงในเวทีต่างๆ ทั่วโลก ควบคู่กับการประเมินผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นก่อนที่จะมีการตรากฎหมาย (ex ante assessment of impact of legislation to be enacted) ซึ่งรวมทั้ง ASEAN และ APEC ด้วย เพราะถ้ากฎหมายของประเทศใดล้าสมัย ก็จะเป็นอุปสรรคต่อการค้าการลงทุน และจะทำให้ประเทศนั้นเป็นตัวถ่วงของประชาคมไปโดยปริยาย

อย่างไรก็ดี ที่ผ่านมาประเทศไทยไม่มีมาตรการใดบังคับให้ต้องมีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายอย่างสม่ำเสมอ การเสนอให้มีการปรับปรุงหรือแก้ไขกฎหมายส่วนใหญ่จึงเป็นไปตามข้อเสนอของฝ่ายการเมืองหรือฝ่ายเจ้าหน้าที่ของรัฐ “ตามความเหมาะสม” เพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่เป็นไปโดยสะดวก มิได้คำนึงถึงพลวัตของโลกที่เกิดขึ้น

กฎหมายจำนวนมากจึงมีบทบัญญัติที่ไม่สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงต่างๆ และกลายเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ รวมทั้งการยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศโดยรวม

คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ตระหนักถึงความสำคัญของการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย จึงได้เสนอร่างพระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. ... ต่อรัฐบาล เพื่อเป็นกลไกผลักดันให้มีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายทุกฉบับ ทุกรอบระยะเวลา รวมทั้งกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาดำเนินการดังกล่าวให้ชัดเจน

โดยกำหนดให้ผู้รักษาการตามกฎหมายต่างๆ มีหน้าที่จัดให้มีการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกรอบ 5 ปี หรือจะทำก่อน 5 ปีก็ได้ หากเห็นว่าจำเป็นต้องมีการปรับปรุง แก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายนั้น หรือเมื่อได้รับหนังสือร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะจากองค์กรที่เกี่ยวข้องหรือจากประชาชนทั่วไป และรัฐมนตรีผู้รักษาการเห็นว่าข้อร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะนั้นมีเหตุผลอันสมควร หรือเมื่อได้รับข้อเสนอแนะจากคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย หรือในกรณีที่ปรากฏว่ามิได้มีการบังคับใช้หรือปฏิบัติตามกฎหมายเกิน 3 ปี นับแต่วันที่กฎหมายนั้นใช้บังคับ

กรณีสุดท้ายนี้มีจริงๆ นะครับ มีกฎหมายหลายฉบับที่ตราขึ้นหลายปีแล้ว แต่หน่วยงานผู้รับผิดชอบยังไม่รู้ว่ามีกฎหมายนั้นอยู่ก็มี บางฉบับต้องมีการออกกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ หรือเงื่อนไขในการปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมาย แต่หลายปีผ่านไปก็ยังไม่ออกกฎกระทรวงที่ว่านี้เสียทีก็มี

สำหรับหลักเกณฑ์การทบทวนมีดังนี้ครับ

1) ยังมีความจำเป็นที่ต้องมีกฎหมายนั้นใช้บังคับต่อไปหรือไม่ 2) ต้องมีการปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายให้สอดคล้องกับสถานการณ์ทางเศรษฐกิจ สังคม การเมืองการปกครอง วิทยาศาสตร์เทคโนโลยี และสิ่งแวดล้อมทั้งของประเทศและของโลกที่เปลี่ยนแปลงไป เพื่อยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศ และเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืนอย่างไร ไม่ใช่เอาสะดวกเจ้าหน้าที่อย่างเดียว

3) ต้องการปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายให้สอดคล้องหรืออนุวัติการตามพันธกรณีระหว่างประเทศที่ประเทศไทยต้องปฏิบัติตามภายใต้บังคับกฎหมายระหว่างประเทศหรือไม่ อย่างไร เพราะปัจจุบันประเทศไทยมีพันธกรณีตามกฎหมายระหว่างประเทศที่ต้องปฏิบัติตามจำนวนมาก เช่น กรณีไอยูยูนั้นเรารับรู้มานานแล้ว และในปี 2552 เราก็ลงนามใน Cha-am Hua Hin Declaration กับสมาชิกอาเซียนว่าเราจะทำตามไอยูยู แต่ไม่ได้ทำอะไรจนฝีมาแตกเอาเมื่อกลางปี 2558 เป็นต้น

4) จะปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายอย่างไรเพื่อลดผลกระทบและภาระของประชาชนที่เกิดขึ้นจากกฎหมายนั้น 5) กำหนดให้ใช้ระบบคณะกรรมการ การอนุมัติ การอนุญาต ใบอนุญาต ระบบการจดทะเบียน หรือระบบอื่นที่กำหนดขึ้นเพื่อกำกับหรือควบคุมอย่างใกล้ชิดโดยรัฐเพียงเท่าที่จำเป็น ไม่ใช่ใช้ระบบคณะกรรมการหรือระบบอนุญาตกันตะพึดไป ระบบคณะกรรมการก็มีส่วนดีอยู่ เพราะเป็นการระดมสมอง แต่ก็ทำให้ล่าช้าและต้นทุนการบริหารจัดการและการประชุมสูงมาก ส่วนระบบอนุญาตกับเกือบทุกกิจกรรมนั้นไม่เหมาะสม เพราะการอนุญาตเป็นดุลพินิจ จึงไม่มีมาตรฐานที่แน่นอน และเป็นช่องทางคอร์รัปชั่น

6) การให้บริการแบบจุดเดียวเบ็ดเสร็จได้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพโดยใช้ระบบอิเล็กทรอนิกส์มาช่วย 7) การป้องกันและขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบที่เกิดขึ้นจากการบังคับใช้กฎหมายนั้น 8) เรื่องอื่นใดที่จะทำให้กฎหมายนั้นไม่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินชีวิตหรือการประกอบอาชีพของประชาชนโดยไม่จำเป็น ไม่ก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชน หรือทำให้คุณภาพชีวิตของประชาชนดีขึ้น

ในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายที่ว่านี้ จะทำกันงุบๆ งิบๆ ไม่ได้นะครับ ไม่งั้นจะทำกันเป็นพิธีกรรมผ่านๆ ไปให้ผู้คนเขาไม่เชื่อมั่นกันอีก คณะกรรมการพัฒนากฎหมายจึงเสนอให้รัฐมนตรีผู้รักษาการมีหน้าที่ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นขององค์กรที่เกี่ยวข้องและผู้มีส่วนได้เสียเกี่ยวกับกฎหมายนั้น ตามหลักการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสีย (Stakeholders Consultation) และจะจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นการทั่วไปด้วยก็ได้ และเมื่อทำเสร็จแล้วต้องมีการเปิดเผยรายงานผลการทบทวนต่อสาธารณะ และต้องเสนอคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาด้วย ตามหลักรัฐบาลเปิดเผย (Open Government Doctrine)

นอกจากกระบวนการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายที่ว่านั้นแล้ว พระราชกฤษฎีกานี้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐมนตรีผู้รักษาการที่จะสั่งให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจัดทำคำแปลของกฎหมายทั้งหมดเป็นภาษาที่ใช้ในการทำงานของอาเซียนหรือภาษาอังกฤษให้แล้วเสร็จภายใน 2 ปี นับแต่วันที่พระราชกฤษฎีกานี้ใช้บังคับด้วย และต้องเผยแพร่คำแปลดังกล่าวทางระบบเทคโนโลยีสารสนเทศโดยที่ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลดังกล่าวได้โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย และเมื่อใดที่มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายดังกล่าว ให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องปรับปรุงแก้ไขและเผยแพร่คำแปลของกฎหมายนั้นโดยเร็ว

เรื่องแปลนี่ไม่ต้องถึงขนาดไปจ้างใครเขาแปลหรอกครับ ให้เจ้าหน้าที่นั่นแหละแปล หัวหน้าเป็นคนตรวจ ก็คณะกรรมการพัฒนากฎหมายเห็นว่าข้าราชการไทยไปประชุมหรือดูงานต่างประเทศกันบ่อยๆ จึงสันนิษฐานไว้ก่อนว่าข้าราชการไทยเรามีความสามารถทางภาษาในระดับดีถึงดีมาก ไม่งั้นจะไปประชุมหรือดูงานรู้เรื่องกันได้อย่างไร ถ้าทำไม่ได้ เห็นทีจะต้องสงสัยไว้ก่อนแล้วละว่าที่ผ่านๆ มาน่ะไปทำอะไรกัน?

ถามว่าถ้ารัฐมนตรีผู้รักษาการไม่ปฏิบัติให้เป็นไปตามพระราชกฤษฎีกานี้ มีผลอย่างไร ตอบได้ว่าเมื่อมีหน้าที่ตามกฎหมายแล้วไม่ทำตาม ก็เป็นละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ครับ ส่วนใครจะดำเนินการต่อไปอย่างไรก็สุดแล้วแต่ กฎหมายอื่นเขากำหนดวิธีการปฏิบัติไว้แล้วครับ