กฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะ

โดย...อนุรักษ์ นิยมเวช อดีตสมาชิกวุฒิสภา

มีคำถามมากมายเกี่ยวกับข้อปฏิบัติเรื่อง พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 ที่ประกาศใช้เมื่อวันที่ 14 ก.ค. 2558 และจะมีผลบังคับใช้ในอีก 30 วัน ถัดจากวันที่ประกาศใช้ ซึ่งคือวันที่ 14 ส.ค. 2558

ประเด็นสำคัญของ พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะฯ นี้ ประกอบด้วย ความหมายของการชุมนุมสาธารณะ การชุมนุมสาธารณะที่ไม่ได้อยู่ภายใต้กฎหมายนี้ สถานที่ต้องห้ามในการชุมนุม การแจ้งการชุมนุม หน้าที่ของผู้จัดการชุมนุมและผู้ชุมนุม การคุ้มครองความสะดวกของประชาชนและการดูแลการชุมนุมสาธารณะ และบทกำหนดโทษหากฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามที่กฎหมายกำหนด

การชุมนุมสาธารณะ หมายถึง การชุมนุมของบุคคลในที่สาธารณะเพื่อเรียกร้อง สนับสนุน คัดค้าน หรือแสดงความคิดเห็นในเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยแสดงออกต่อประชาชนทั่วไป และบุคคลอื่นสามารถเข้าร่วมการชุมนุมนั้นๆ ได้ ไม่ว่าจะมีการเดินขบวนหรือเคลื่อนย้ายหรือไม่ก็ตาม

การชุมนุมสาธารณะที่ไม่ได้อยู่ภายใต้กฎหมายนี้ ได้แก่ 1.การชุมนุมเนื่องในงานราชพิธีและรัฐพิธี 2.การชุมนุมเพื่อประกอบพิธีกรรมทางศาสนา 3.การชุมนุมเพื่อจัดแสดงมหรสพ กีฬา 4.การชุมนุมภายในสถานศึกษา 5.การชุมนุมหรือการประชุมตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย หรือการประชุมสัมมนาทางวิชาการ และ 6.การชุมนุมสาธารณะในระหว่างเวลาที่มีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือและการชุมนุมสาธารณะ ที่จัดขึ้นเพื่อประโยชน์ในการหาเสียงเลือกตั้งในช่วงเวลาที่มีการเลือกตั้ง แต่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น

ในส่วนของสถานที่ต้องห้ามชุมนุมนั้น พ.ร.บ.นี้ได้กำหนดห้ามไม่ให้จัดการชุมนุมในรัศมี 150 เมตร จากพระบรมมหาราชวัง พระราชวัง วัง หรือสถานที่ประทับของพระมหากษัตริย์ พระราชินี รัชทายาท พระบรมวงศ์ตั้งแต่สมเด็จเจ้าฟ้าขึ้นไป และห้ามจัดการชุมนุมสาธารณะภายในพื้นที่ของรัฐสภา ทำเนียบรัฐบาล และศาล

นอกจากนี้ ยังกำหนดอีกว่า การชุมนุมสาธารณะนั้นจะต้องไม่ขวางทางเข้าออกหรือรบกวนการปฏิบัติงาน หรือการใช้สถานที่ของสถานที่ทำการของหน่วยงานของรัฐ ท่าอากาศยาน ท่าเรือ และสถานีขนส่งสาธารณะประเภทอื่น โรงพยาบาล สถานศึกษา ศาสนสถาน สถานทูตหรือสถานกงสุล

กรณีการแจ้งการชุมนุม ผู้จัดการชุมนุมจะต้องแจ้งต่อหัวหน้าสถานีตำรวจแห่งท้องที่ที่มีการชุมนุมสาธารณะหรือบุคคลอื่น ตามประกาศของรัฐมนตรีก่อนเริ่มการชุมนุมไม่น้อยกว่า 24 ชั่วโมง ทั้งนี้ ก็เพื่อให้เจ้าหน้าที่สามารถจัดเตรียมสถานที่และอำนวยความสะดวกแก่ผู้ที่จะมาชุมนุม รวมทั้งเตรียมการจัดการคุ้มครองความสะดวกของประชาชนที่จะใช้สาธารณะระหว่างการชุมนุมต่อไป

สำหรับหน้าที่ของผู้จัดการชุมนุมนั้น พ.ร.บ.นี้ได้กำหนดว่าให้ผู้จัดการชุมนุมต้องดูแลและรับผิดชอบการชุมนุมสาธารณะให้เป็นไปโดยสงบและปราศจากอาวุธ และไม่ให้เกิดการขัดขวางเกินสมควรต่อประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะ แจ้งผู้ชุมนุมให้ทราบถึงหน้าที่ของผู้ชุมนุมและดูแลให้ผู้ชุมนุมปฏิบัติตามหน้าที่ ไม่ยุยงส่งเสริมหรือชักจูงผู้ชุมนุมเพื่อให้ผู้ชุมนุมไม่ปฏิบัติตามหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด และจะต้องไม่ปราศรัยหรือจัดกิจกรรมในการชุมนุมโดยใช้เครื่องขยายเสียง 24.00–06.00 น.

หากปรากฏว่ามีการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีลักษณะกีดขวางการเข้าออกสถานที่ต้องห้ามชุมนุมแล้ว หรือมีการกระทำฝ่าฝืนหน้าที่ระหว่างการชุมนุม พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะนี้ได้กำหนดโทษทางอาญาแก่ผู้เข้าร่วมการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้จัดการการชุมนุม รวมทั้งผู้เข้าร่วมการชุมนุมทั้งโทษปรับและโทษจำคุก

ทั้งนี้ ผู้เขียนขอตั้งข้อสังเกตต่อกฎหมายฉบับนี้ ดังต่อไปนี้ ประการแรก การแจ้งการชุมนุมที่ปรากฏตาม พ.ร.บ.นี้ เป็นเหมือนการขออนุญาตมากกว่าการดำเนินเรื่องเพื่อแจ้งให้ทราบ เนื่องจากกฎหมายกำหนดว่า การชุมนุมสาธารณะที่ไม่ได้รับอนุญาตนั้น เป็นการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ประการที่สอง อำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ ดังจะเห็นได้จากกฎหมายได้ให้อำนาจเจ้าหน้าที่พิจารณาเนื้อหาจากหนังสือแจ้ง และหากเห็นว่ามีลักษณะกีดขวางหรือต้องห้ามตามที่กฎหมายกำหนด เจ้าหน้าที่จะต้องยื่นกลับไปให้ผู้แจ้งแก้ไข หากไม่ทำตามก็จะถือว่าเป็นการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งการชุมนุมดังกล่าวอาจเป็นการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธก็ได้

นอกจากนี้ กระบวนการในการพิจารณาออกคำสั่งห้ามนั้นก็อาศัยข้อมูลจากหนังสือแจ้ง ซึ่งเป็นเพียงการให้ข้อมูลในเบื้องต้นว่าจะเกิดการชุมนุมขึ้นมา มีผลในการมีคำสั่งห้ามการชุมนุมอาจจะไม่เพียงพอที่จะเป็นเหตุในการจำกัดเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญของประชาชน

ประการที่สาม เรื่องอำนาจหน้าที่ของศาล เนื่องจากศาลเป็นผู้มีอำนาจในการออกคำสั่งห้ามการชุมนุมหรือเลิกการชุมนุม แม้ว่าอาจจะก่อให้เกิดผลดีในแง่ของความเชื่อถือของประชาชนที่มีต่อศาลว่าเป็นองค์กรที่เป็นกลาง แต่ผู้เขียนเห็นว่าการกำหนดเช่นนี้ก็อาจจะเกิดผลเสียได้เช่นกัน สาเหตุมาจากหลักการเรื่องการถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายตุลาการและฝ่ายบริหารที่ฝ่ายบริหารจะมีหน้าที่ในการใช้อำนาจเชิงรุก เช่น การออกคำสั่งทางปกครองต่างๆ ในขณะที่ศาลคือองค์กรที่ทำหน้าที่ในเชิงรับ กล่าวคือ มีหน้าที่ในการตรวจสอบการทำงานของเจ้าหน้าที่ฝ่ายบริหาร การที่กฎหมายนี้กำหนดให้ศาลเป็นผู้มีอำนาจคำสั่งห้ามหรือเลิกการชุมนุม จะทำให้ศาลใช้อำนาจแทนฝ่ายบริหาร และทำให้ศาลต้องกลายเป็นคู่พิพาทและมีส่วนได้เสียกับผู้ชุมนุมโดยตรง

ประการที่สี่ ขอบเขตและการบังคับใช้กฎหมาย โดยทั่วไปเมื่อประชาชนประสบกับความเดือดร้อนในเรื่องต่างๆ จึงมาชุมนุมกัน และสาเหตุที่การชุมนุมนำไปสู่ความรุนแรงก็มักจะสืบเนื่องมาจากการที่หน่วยงานของรัฐไม่ให้ความสำคัญกับข้อเรื่องร้องของผู้ชุมนุม ดังนั้นการบังคับกฎหมายนี้อาจจะไม่เพียงพอที่จะทำให้สามารถควบคุมและดูแลการชุมนุมในที่สาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะ พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะนี้ฯ ทำได้เพียงกำหนดเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และวิธีการในการดูแลการชุมนุม แต่ว่าจะไม่สามารถช่วยแก้ไขหรือตอบสนองความเดือดร้อนของผู้มาชุมนุมได้

ประการที่ห้า โทษและการใช้บทกำหนดโทษ เนื่องจากการชุมนุมสาธารณะเป็นสิทธิและเสรีภาพที่ประชาชนพึงมีและได้รับการรับรองจากรัฐธรรมนูญ ดังนั้นจึงไม่ควรกำหนดโทษทางอาญาสำหรับประชาชนผู้กระทำความผิดอันเนื่องมาจาก พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะฯ แต่ควรใช้มาตรการทางปกครอง เช่น ให้เลิกการชุมนุม หรือใช้โทษปรับในอัตราสูงแทน

ประการสุดท้าย บทบัญญัติเพื่อคุ้มครองผู้ใช้เสรีภาพในการชุมนุม แม้ว่ากฎหมายฉบับนี้จะตราขึ้นเนื่องจากต้องการคุ้มครองให้ประชาชนสามารถใช้เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะได้อย่างปลอดภัย แต่ก็ไม่มีบทบัญญัติในมาตราใดที่จะกำหนดห้ามมิให้บุคคลอื่นขัดขวางการชุมนุมสาธารณะที่ชอบด้วยกฎหมายได้

จะเห็นได้ว่ากฎหมายเพื่อควบคุมการชุมนุมสาธารณะนั้นเป็นเรื่องที่ละเอียดอ่อน เพราะจะต้องสร้างสมดุลระหว่างการคุ้มครองเสรีภาพในการชุมนุมและสิทธิของประชาชนอื่นที่ได้รับผลกระทบจากการนี้ไปพร้อมกัน จึงทำให้เกิดเป็นประเด็นปัญหาที่ได้มีการอภิปรายเรื่องนี้อย่างกว้างขวาง

อย่างไรก็ตาม สำหรับผู้เขียนแล้ว เห็นว่าเมื่อพิจารณาจากสภาพสังคมไทยมีการเปลี่ยนแปลงไปอย่างมากในช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมานี้ เกิดปรากฏการณ์การชุมนุมเพื่อเรียกร้องทางการเมืองบ่อยครั้ง และมีหลายครั้งที่สถานการณ์การชุมนุมบานปลาย ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทั้งชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนทั่วไป พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะฯ จึงมีความจำเป็นเพื่อที่จะสร้างความชัดเจนให้กับเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานและให้กับประชาชนเอง แต่ในขณะเดียวกันกฎหมายเหล่านี้ยังมีข้อสังเกตอีกหลายประการที่ควรจะต้องแก้ไข เพื่อให้สามารถคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ