ทฤษฎีการปรับคณะรัฐมนตรี

โดย...ทวี สุรฤทธิกุล

ได้ยินมาว่ากำลังจะมีการปรับ ครม.ไม่เกินสัปดาห์ที่จะถึงนี้

จึงขอดักคอสักหน่อยว่าจะออกมาในรูปใด แต่ไม่ได้จะบอกว่าจะปรับใครเข้าใครออก เพียงแต่อยากนำเสนอ “ความรู้เชิงทฤษฎี” เพื่อเป็นการสรุปรวบรวม “แนวคิดต่างๆ” ในการปรับคณะรัฐมนตรี ทั้งที่กระทำกันอยู่ในประเทศต่างๆ ทั่วโลก และที่มีกระทำอยู่เฉพาะที่ประเทศไทย

การปรับคณะรัฐมนตรีคือการเอารัฐมนตรีบางคนออกไป แล้วเอารัฐมนตรีคนใหม่เข้ามาแทนหลังจากที่รัฐบาลทำงานไปได้ระยะหนึ่ง รวมทั้งการเวียนหรือสลับตำแหน่งของรัฐมนตรีในกระทรวงหรือระหว่างกระทรวงต่างๆ นั้นด้วย แต่จะไม่มีการเปลี่ยนหัวหน้าคือนายกรัฐมนตรี ทั้งนี้ในทางสากลหรือที่เขาทำกันอยู่ทั่วโลกมีเหตุผลหรือจุดมุ่งหมายหลักๆ อยู่ 4 เรื่องด้วยกัน คือ

1.เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพหรือเร่งรัดการทำงานให้มีผลงานที่ดีขึ้น เนื่องจากเมื่อรัฐบาลทำงานไประยะหนึ่งแล้วปรากฏว่าผลงานไม่ได้ออกมาตามที่ต้องการ หรือไม่สามารถทำให้บรรลุนโยบายของรัฐบาลที่ได้หาเสียงไว้ ทั้งนี้เมื่อรัฐบาลวิเคราะห์แล้วว่าเป็นเพราะความบกพร่องหรือฝีมือไม่ถึงของรัฐมนตรีคนใด ก็ต้องมีการปรับออกซึ่งรัฐมนตรีคนนั้นแล้วหาคนใหม่เข้ามาทำงานแทน จึงเป็นเหตุผลเกี่ยวกับตัวบุคคล รวมถึงอาจจะมีการเปลี่ยนแปลงนโยบายหรือเพิ่มเติมนโยบาย จึงจำเป็นที่จะต้องหาคนที่เหมาะสมมากกว่า

2.เพื่อปรับปรุงภาพลักษณ์ เพราะอาจจะมีรัฐมนตรีบางคนมีพฤติกรรมเสื่อมเสียมัวหมองทั้งในทางการปฏิบัติงานและพฤติกรรมส่วนตัว เข้าทำนองปลาเน่าในข้องที่ต้องรับโยนทิ้ง รวมทั้งการตัดนิ้วร้ายก่อนที่ปัญหาจะลุกลามต่อไป รวมถึงภาพลักษณ์ของรัฐบาลที่อาจจะลดต่ำลงตามกาลเวลาที่เริ่มเสื่อมจากความราบเรียบเฉยชาเนื่องจากอยู่มานาน จึงดูไม่กระตือรือร้นและเข้มแข็ง จำเป็นจะต้องเคาะสนิม ขันนอต หรือถ่ายเลือด เพื่อให้รัฐบาลอยู่รอดต่อไป

3.เพื่อสร้างสมดุลในระบบพรรค เนื่องจากหลายๆ ประเทศจะมีรัฐบาลที่มาจากพรรคการเมืองหลายๆ พรรคมารวมกันอย่างที่เรียกว่า “พรรคร่วม” แม้ในระบบพรรคเดี่ยวก็ต้องมีปัญหาเกี่ยวกับบุคคลและกลุ่มอิทธิพลในพรรค เมื่อถึงเวลาหนึ่งในพรรคเหล่านั้นอาจจะมีปัญหา หรือที่เรียกว่าการปรับเปลี่ยนโครงสร้างอำนาจ จำเป็น จะต้องมีการปรับเปลี่ยนรัฐมนตรีในสังกัดของพรรคเพื่อให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของพรรค ทั้งนี้ก็เพื่อให้รัฐบาลยังคงมีความเป็นปึกแผ่น

4.เพื่อเตรียมรับเลือกตั้งหรือการเปลี่ยนแปลงในทางการเมือง โดยทั่วไปการบริหารประเทศก็จะต้องประสบปัญหาต่างๆ อยู่เป็นระยะ บางครั้งจึงจำเป็นจะต้องปรับเปลี่ยนรัฐมนตรีเพื่อเข้ารับสู้กับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป ในบางประเทศเมื่อประสบภาวะสงครามหรือมีวิกฤตในชาติอาจจะนำคนใหม่ๆ ที่เหมาะสมกับสถานการณ์เข้ามาแทนที่ บางประเทศนั้นถึงกับจัดตั้งรัฐบาลแห่งชาติเพื่อเอาคนกลางมาแก้วิกฤต ส่วนในประเทศประชาธิปไตยเมื่อใกล้จะถึงวาระต้องเลือกตั้งใหม่ก็มักจะมีการปรับ ครม.บ้างเพื่อให้ดู “สด” และ “พร้อม” สำหรับรักษาชัยชนะไว้ต่อไป

ในความเป็นจริงอาจจะมีทฤษฎีในการปรับ ครม.อื่นๆ อีกมาก เช่น การปรับเพื่อผลในการรวมชาติสำหรับชาติที่มีความแตกแยกของชนเผ่าหรือสังคมการเมือง หรือการปรับเพื่อให้

สอดคล้องกับการเข้าร่วมทำงานกับนานาชาติ อย่างหลายๆ ประเทศที่มีการรวมกลุ่มกันเป็นองค์กรนานาชาติหรือภูมิภาค ก็อาจจะต้องมีการเพิ่มเติมรัฐมนตรีที่จะเข้าไปทำงานทางด้านนี้ เป็นต้น

ทีนี้ลองมามองในกรณีของประเทศไทย ส่วนหนึ่งการปรับ ครม.ของเราก็มีแนวในทางสากลอยู่ด้วย แต่จากประสบการณ์และการค้นคว้าศึกษา (ด้วยความสนใจของผู้เขียนเอง) พบว่ามีแนวคิดหรือทฤษฎีที่ “นอกเหนือ” หรือแตกต่างจากชาวโลกอยู่หลายเรื่อง ดังที่จะนำเสนอต่อไปนี้

1.เพื่อขับเคลื่อนนโยบายใหม่ให้เป็นไปตามการปรับเปลี่ยนกลุ่มอำนาจใหม่ๆ ในรัฐบาล ทั้งนี้มีผู้สังเกตว่ารัฐบาลชุดต่างๆ ของไทยมักจะมีการเปลี่ยนแปลงนโยบายอยู่เรื่อยๆ ไม่ใคร่จะมีการรักษาหน้ากันและกัน คือเป็นระบบ “ทีใครทีมัน” เปลี่ยนรัฐบาลทีก็เปลี่ยนนโยบายทุกครั้ง หรือแม้แต่ในพรรคเดียวกัน เมื่ออีกขั้วหนึ่ง (หรือที่ชาวบ้านเรียกว่า “ก๊ก”) ขึ้นมามีอำนาจก็จะเปลี่ยนนโยบายได้เสมอ โดยหลายๆ ครั้งก็เพื่อเป็นการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์กับกลุ่มทุนหรือกลุ่มอิทธิพลกลุ่มใหม่ในพรรค การปรับ ครม.จึงเป็นไปเพื่อเอาใจกลุ่มคนต่างๆ เหล่านี้

2.เกิดจากแรงบีบภายในและภายนอกรัฐบาล แรงบีบภายในก็คือบุคคลหรือคณะบุคคล (ในช่วงประชาธิปไตยก็คือพรรคการเมืองอย่างที่ได้อธิบายไว้ในข้อ 1) ที่มาร่วมกันเป็นรัฐบาล หลายครั้งเมื่อใช้แรงบีบภายในรัฐบาลไม่สำเร็จก็จะไปใช้แรงบีบภายนอก ได้แก่ บุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่มีอำนาจเหนือกว่า (ซึ่งในสังคมไทยใช้กันมากทั้งที่ผ่านโครงสร้างอำนาจเชิงจารีตต่างๆ และการจัดตั้งกระบวนการหรือองค์กรกลุ่มกดดันแบบสมัยใหม่) ที่ชัดเจนที่สุดก็คือแรงบีบจากกองทัพที่แม้ว่าในช่วงประชาธิปไตยจะบอกว่าไม่แทรกแซง แต่ก็เป็นความหวาดระแวงในสังคมไทย โดยเฉพาะต่อนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งและกลุ่มข้าราชการอื่นๆ

3.สืบเนื่องจากข้อ 2 คือในแรงบีบภายนอกนั่นเอง เมื่อคราวที่ทหารขึ้นมามีอำนาจเองอย่างเต็มรูปแบบ (ผ่านการทำรัฐประหารหรือยึดอำนาจ) การปรับ ครม.มักจะเกิดขึ้นจากการ “วางเกม” หรือภาษาทหารเรียกว่า “ยุทธศาสตร์” เพื่อให้รัฐบาลมีความกระฉับกระเฉง ซึ่งตามทฤษฎีการบริหารสมัยใหม่ที่นายทหารเหล่านี้ได้รับการศึกษามาในหลักสูตรต่างๆ เป็นระยะๆ นั้น เชื่อว่าจะต้องมีการ “บีบและนวด” อยู่เป็นระยะ ดังนั้นการปรับ ครม.จึงเป็นเรื่องปกติที่ควรจะต้องทำ รวมถึงความเชื่อที่ว่าการกระทำเช่นนี้จะยิ่งทำให้ทหารมีอำนาจมากขึ้น เพราะอนาคตของทุกคนในรัฐบาลต้องขึ้นอยู่กับ “นายทหาร” ที่จะยิ่งทำให้ทหารควบคุมการบริหารได้ง่าย

4.การสร้างตรรกะหรือเหตุผลเพื่ออธิบายการปรับ ครม.ให้น่าเชื่อถือ โดยทั่วไปรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งของไทยจะไม่ชอบปรับ ครม.เท่าใดนัก เพราะการปรับ ครม.แต่ละครั้งจะสร้างแรงกระเทือนที่มหาศาลมาก อาจจะถึงขี้นทำให้รัฐบาลล่มสลายได้ แต่ในยุคเผด็จการ (หรือแม้แต่เผด็จการรัฐสภาอย่างในยุคอดีตนายกฯ หนีคดีคนดัง) การที่นายกรัฐมนตรีจะใช้อำนาจเช่นนี้นับว่าเป็นกลไกที่มีประสิทธิภาพมากในการควบคุมระบบ (อย่างที่ได้กล่าวมาแล้วในข้อ 3) ดังนั้นเมื่อใดที่ “ท่าน” อยากปรับ ครม.ก็เพียงแต่หา “เหตุผลดีๆ” มาอธิบายต่อสาธารณชนให้ได้ เป็นต้นว่า ถ้าให้เป็นรัฐมนตรีต่ออาจจะเสี่ยงต่อการมีเรื่องมัวหมอง รวมถึงการสร้างเหตุผลไว้เป็นคำตอบเพื่อปลอบใจคนที่จะต้องหลุดจากตำแหน่งไปนั้นด้วย เช่น เจ็บป่วย อยากพักผ่อน ฯลฯ

มีบางรัฐบาลบอกว่าต้องปรับเพราะรัฐมนตรีคนนั้นหน้าตาไม่ดี (ฮา)