เปิดแข่งขัน ก่อนสัมปทานหมด

การบริหารสถานการณ์ที่สัมปทานเก่าจะหมดอายุ ต้องตอบโจทย์อย่างน้อย 2 ข้อ

1) ไม่ให้การผลิตลดลงในช่วงเปลี่ยนผ่าน เพราะนอกจากกระทบการจ้างงานและธุรกิจต่อเนื่องแล้ว รายได้รัฐจากกิจกรรมปิโตรเลียมจะลดลง ต้องนำเข้าก๊าซ LNG มากขึ้นซึ่งมักแพงกว่าก๊าซอ่าวไทย ค่าไฟฟ้าจะสูงขึ้น  

2) ต้องทำให้สังคมมั่นใจว่า สัญญาใหม่มีเงื่อนไขที่ให้ประโยชน์รวมสูงสุดสำหรับประเทศ

การผลิตก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยที่ธรณีวิทยาเป็นกระเปาะเล็กๆ นั้น ไม่ใช่จะไปเช่าแท่นจ้างคนมาเจาะกันง่ายๆ เพราะเจาะผิดที่ก็สูญเงินเปล่า (dry holes) ส่วนที่ยากคือ งาน sub-surface ที่วิเคราะห์ข้อมูล seismic และผลการเจาะหลุมต่างๆ ต้องใช้ผู้เชี่ยวชาญวางแผนว่าควรเจาะตรงไหน อย่างไร ถึงจะมีโอกาสพบและผลิตขึ้นมาได้มากที่สุดให้คุ้มค่ากับการลงทุน กระเปาะเล็กหมดเร็วต้องมีการลงทุนหาหลุมใหม่ทุกๆ ปีเพื่อรักษาระดับการผลิต แนวโน้มคือ ยากและแพงขึ้นเพราะโครงสร้างส่วนที่ผลิตได้ง่ายและมากจะถูกใช้หมดก่อน

ในกรณีที่สัมปทาน (หรือสัญญาแบ่งปันผลผลิต) ใกล้หมดอายุ หากผู้ประกอบการรายเดิมจะไม่ได้ดำเนินการต่อ ก็จะลดการลงทุนส่วนที่ไม่สามารถเก็บเกี่ยวประโยชน์หลังสัญญาหมดได้ มีผลให้การผลิตลดลง

แต่รัฐจะต้องไม่ตกเป็นเบี้ยล่างผู้รับสัมปทานรายเก่า!

ช่วงท้ายของการรับฟัง-แลกเปลี่ยนความคิดเห็นที่จัดโดยคณะกรรมาธิการปฏิรูปพลังงาน สภาปฏิรูปแห่งชาติ เมื่อวันที่ 13 มิ.ย. ดิฉันได้เสนอต่อคณะกรรมาธิการให้มีกระบวนการแข่งขันคัดเลือกผู้ประกอบการ เพื่อให้ได้เงื่อนไขผลประโยชน์ที่ดีที่สุด+โดยรวม+ที่ปฏิบัติได้จริง อาจไม่ใช่การประมูล เพราะความซับซ้อนของสถานการณ์การเปลี่ยนผ่าน แต่เป็น competitive negotiation หรือเจรจาทีละรายเพื่อให้ได้ข้อเสนอที่ตอบโจทย์หลายมิติ และให้เกิดการแข่งขันกัน 

ผู้ประกอบการเดิมได้เปรียบเพราะเชี่ยวชาญพื้นที่มากกว่า แต่รายใหม่ก็สามารถจัดหาผู้ชำนาญจากพื้นที่คล้ายคลึง หรืออาจจะ “ซื้อตัว” กันย่อมได้ (แต่คงซื้อข้อมูลความลับไม่ได้) แม้ไม่ง่ายที่จะสร้าง level playing field เพื่อดึงดูดผู้แข่งขัน แต่รัฐต้องหาหนทางให้มีการแข่งขันที่ค่อนข้างเสมอภาคโดยไม่ละเมิดข้อกฎหมาย 

อนึ่ง ไม่แปลกที่ในต่างประเทศมักเลือกเจรจากับรายเดิม แต่หากเราจะลงเอยรายเดิมรัฐต้องมีข้อมูล benchmarking เปรียบเทียบเพื่อยืนยันว่าได้ทำดีที่สุดแล้ว

สิ่งที่คณะเจรจาต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ อาทิ

ข้อเสนอในช่วงเปลี่ยนผ่าน รายใหม่คงจะใช้รัฐเป็นสะพานเชื่อมในการเปลี่ยนผู้ประกอบการเพื่อไม่ให้การผลิตลดลง รายเดิมก็คงเสนอผลประโยชน์รัฐไม่ให้แพ้รายใหม่

ผู้แข่งขันที่เข้ารอบจะต้องมีมาตรฐานประกอบการที่ดี และมีศักยภาพ sub-surface ที่สูงเพื่อจะได้ผลิตขึ้นมามากที่สุด ถ้ารายไหนทำได้ต้นทุนต่ำกว่า-โดยไม่ต่ำกว่ามาตรฐานสากล-ก็จะเสนอประโยชน์ให้รัฐได้มากกว่า 

เปรียบเทียบข้อเสนอผลประโยชน์ที่แตกต่างตามสภาพการณ์ต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต รวมถึง “ปลายชีวิต” ของแหล่งผลิตที่ต้นทุนต่อหน่วยจะสูงขึ้น อาจใช้กลไกเดิมแต่ปรับอัตราก้าวหน้าต่างๆ ให้สูงขึ้น หรืออาจเป็นกลไกใหม่ แต่ต้องระวังกับดัก “เก็บแพงแต่เก็บได้น้อย หรือเก็บไม่ได้!” เช่น เพราะการผลิตน้อยกว่าที่ควร หรือการดำเนินงานชะงักเพราะปัญหาความปลอดภัยหรือสิ่งแวดล้อม

ควรเปิดให้ 2 รายเดิม (ปตท.สผ.และเชฟรอน) มาแข่งกันในพื้นที่ของอีกฝ่ายด้วย แม้อาจทำให้เกิดผู้ผลิตรายใหญ่มาก แต่ถ้าประเทศได้ประโยชน์มากกว่าก็น่าคิด

ผลตอบแทนที่รัฐได้ขึ้นอยู่กับราคาก๊าซธรรมชาติด้วย ถ้าสูงรัฐก็เก็บภาษีและอื่นๆ ได้สูง แต่ก็กระทบผู้บริโภค จึงต้องกำหนดให้เป็นธรรมและชัดเจน มิฉะนั้นผู้ชนะที่ให้ผลตอบแทนแก่รัฐมากที่สุด อาจหาทางขึ้นราคาก๊าซในภายหลัง

มีการเสนอให้เก็บผลประโยชน์ในอัตราก้าวหน้าของสัดส่วน “รายได้ต่อรายจ่าย” ซึ่งความจริงคล้ายกับ “ผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษ” (SRB) 0-75% ในสัมปทาน Thailand III ซึ่งอาจซับซ้อนเข้าใจยาก ถ้าเปลี่ยนให้เข้าใจได้ง่ายขึ้นก็จะดี แต่ต้องเป็นโครงสร้างที่ robust-แข็งแกร่ง ไม่ฉาบฉวย 

อัตราก้าวหน้านี้สามารถใช้กับทั้งระบบสัมปทานที่นิยมใช้ในประเทศที่มีธรรมาภิบาลสูง (www.transparency.org) และระบบแบ่งปันผลผลิตที่นิยมใช้กันในประเทศอดีตอาณานิคม

ทั้งสองระบบสามารถออกแบบให้เก็บผลประโยชน์เข้ารัฐได้สูงไม่แพ้กัน หรือจะทำนโยบายราคาขายปลีกน้ำมัน-ก๊าซถูกๆ ก็ทำได้เหมือนกัน …เพียงแต่ทำแล้วจะยิ่งเพิ่มหรือลดความเหลื่อมล้ำ?

ความแตกต่างที่ชัดเจน คือ ในระบบแบ่งปันผลผลิตภาครัฐจะอนุมัติการดำเนินงานเอกชนอย่างละเอียด จึงเสี่ยงที่ระดับสูงจะแทรกแซงการจัดซื้อจัดจ้าง ระดับกลางจะเรียกเงินใต้โต๊ะ ในขณะที่ระบบสัมปทานโปร่งใสและมีแรงจูงใจให้เอกชนประหยัดค่าใช้จ่าย ระบบแบ่งปันผลผลิตและการตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติจะเสี่ยงทั้งในเรื่องประสิทธิภาพและธรรมาภิบาล

การเจรจามักไม่โปร่งใสและยากที่จะสร้างความไว้วางใจ ดิฉันจึงเสนอด้วยว่า ในคณะเจรจามีบุคคลอิสระที่เป็นที่ไว้วางใจของสังคม โดยต้องเรียนรู้ได้เร็ว สามารถเข้าใจความซับซ้อนและความเชื่อมโยงต่างๆ ไม่ว่าทางธุรกิจและทางเศรษฐกิจ-การคลัง มีจรรยาบรรณในการเก็บความลับต่างๆ และไม่ส่อวาระส่วนตัวทางการเมืองใดๆ

ถ้าได้บุคคลลักษณะนี้ร่วมในคณะเจรจา และแสดงให้สังคมเห็นว่ามีกระบวนการแข่งขันหรือเปรียบเทียบมากที่สุดแล้ว ผลลัพธ์น่าจะเป็นที่ยอมรับในวงกว้างของสังคมได้