บทบัญญัติเรื่องจริยธรรม ของนักการเมืองในรัฐธรรมนูญไทย

โดย...อรรถสิทธิ์ พานแก้ว

หลายคนอาจจะตั้งคำถามว่าการบัญญัติข้อกำหนดกฎเกณฑ์เรื่องจริยธรรมของนักการเมืองไว้ในรัฐธรรมนูญ (รธน.) อันถือเป็นกฎหมายสูงสุดนั้นจะช่วยให้นักการเมืองประพฤติปฏิบัติตัวอย่างถูกต้อง ดีงาม และใช้อำนาจที่ได้รับมาบริหารประเทศตามเจตนารมณ์ของประชาชนและประโยชน์ของประเทศได้จริงหรือไม่

จากข้อมูลในวิทยานิพนธ์ของระดับบัณฑิตศึกษาของนายเผด็จการ ด้วงโท (คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์) เรื่อง “การตรวจสอบจริยธรรมนักการเมือง” ได้นำเสนอข้อมูลการบัญญัติเรื่องจริยธรรมไว้ใน รธน.ของประเทศไทยไว้อย่างน่าสนใจว่า การกำหนดเรื่องจริยธรรมและการตรวจสอบจริยธรรมนั้นถูกกำหนดไว้ใน รธน.เกือบทุกฉบับ แต่ยังคงมีความแตกต่างกันในเนื้อหา

การแบ่งประเภทของ รธน.ตามการมีบทบัญญัติเรื่องจริยธรรมนักการเมือง สามารถแบ่งได้ 3 ประเภท คือ หนึ่ง ประเภทที่ไม่ได้บัญญัติเรื่องจริยธรรมนักการเมืองไว้แต่อย่างใด ซึ่ง รธน.ที่อยู่ในประเภทนี้ คือ รธน.ฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2475) รธน.ฉบับที่ 7 (พ.ศ. 2502) และ รธน.ฉบับที่ 9 (พ.ศ. 2515) ข้อสังเกตที่มีต่อ รธน.ทั้ง 3 ฉบับนี้คือ ที่มา ซึ่งล้วนเป็น รธน.ที่มีหลังจากการปฏิวัติรัฐประหาร

ประเภทที่ 2 คือ ประเภทที่มีบทบัญญัติเรื่องจริยธรรมและการตรวจสอบจริยธรรม แต่อาจมีข้อแตกต่างกันในส่วนของรายละเอียดเนื้อหา ขอบเขตของการกำหนดความหมายของการมีหรือไม่มีจริยธรรม และเกณฑ์ในการบังคับควบคุมและลงโทษ เช่น ใน รธน.ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2475) ฉบับที่ 3 (พ.ศ. 2489) และฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2490) ที่ได้มีการบัญญัติไว้อย่างชัดเจนในประเด็นของการที่จะทำให้นักการเมืองตระหนักถึงบทบัญญัติเรื่องจริยธรรม ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา (ยกเว้นฉบับที่ 7 และฉบับที่ 9) ก็ได้มีการบัญญัติในประเด็นนี้ไว้คล้ายคลึงกัน

อย่างไรก็ดี ความแตกต่างของ รธน.ในประเภทที่ 2 นี้ยังมีอยู่ เช่น ใน รธน.ฉบับที่ 5 (พ.ศ. 2492) ที่มีการกำหนดคุณสมบัติและข้อห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเป็นครั้งแรก ไม่ว่าจะเป็นการห้ามเรื่องการดำรงตำแหน่งซ้ำซ้อน และเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน การแข่งขันแห่งผลประโยชน์ รวมถึงการถือหุ้นในบริษัทเอกชน แต่ใน รธน.ฉบับที่ 6 (พ.ศ. 2495 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2475) ไม่ได้มีประเด็นของการขัดกันของผลประโยชน์ไว้ แต่ก็มีข้อกำหนดใหม่ที่ว่าด้วยการขับออกจากตำแหน่งได้หากสมาชิกสภาผู้แทนฯ ได้วินิจฉัยว่ามีความประพฤติที่ขัดต่อหลักจริยธรรม

รธน.ฉบับที่ 10 (พ.ศ. 2517) เป็น รธน.ที่ได้บัญญัติหลักเกณฑ์จริยธรรมของนักการเมืองไว้อย่างมากที่สุดนับตั้งแต่มี รธน.มา และเนื้อหาข้อกำหนดที่สำคัญที่ได้เพิ่มขึ้นมาคือ การแสดงบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของ สส. ส่วน รธน.ฉบับอื่นๆ เมื่อดูแล้วก็พบว่ามีเนื้อหาในประเด็นจริยธรรมนัการเมืองที่คล้ายคลึงกับ รธน.ฉบับอื่นๆ โดยเฉพาะฉบับที่ 2-4 จนถึง รธน.ฉบับที่ 16 (พ.ศ. 2540) ที่ถือความสำคัญเรื่องความโปร่งใสและไร้ทุจริตในการเมืองเป็นหัวใจในการออกแบบ รธน. จึงมองได้ว่าเกิดการยกเครื่องในประเด็นจริยธรรมใน รธน.

ดังนั้น ประเภทของ รธน.ตามการมีบทบัญญัติเรื่องจริยธรรมนักการเมืองประเภทที่ 3 คือ รธน.ฉบับที่ 16 (พ.ศ. 2540) ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2549) และฉบับที่ 18 (พ.ศ. 2550) ที่จัดได้ว่าประเด็นจริยธรรมและกระบวนการการตรวจสอบนั้นถูกยกให้เป็นหนึ่งในประเด็นสำคัญ โดยเฉพาะฉบับที่ 16 (พ.ศ. 2540) ที่ได้มีการสร้างองค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐขึ้นมาหลายองค์กร และยังได้กำหนดให้มีการจัดทำประมวลจริยธรรมนักการเมืองขึ้นมาเป็นครั้งแรก และใน รธน.ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2549) ก็ได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์การตรวจสอบและการให้มีสภาพบังคับที่เข้มข้นขึ้น ดังเช่นการกำหนดอำนาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดินและการทำงานร่วมกันของผู้ตรวจการแผ่นดินกับคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.)

จะเห็นได้ว่า แม้จะมีการบัญญัติประเด็นจริยธรรมไว้ใน รธน.มาตลอด แต่สภาพปัญหาจริยธรรมของนักการเมืองนั้นไม่ได้ลดลงแต่อย่างใด

การมีเพียงข้อกำหนดที่เป็นทางการ และการบังคับใช้ที่ไม่เข้มข้นและไม่เห็นผลนั้น หากไม่มีแรงส่งจากความไม่เป็นทางการในสังคม นั่นคือการยอมรับและเห็นพ้องต้องกันถึงความพยายามในการแก้ไขปัญหาจากคนในสังคมนั้น การมีเพียงข้อกำหนดหรือบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญก็จะไม่ช่วยให้นักการเมืองมีความสำนึกในการมีจริยธรรมในการทำหน้าที่

แต่การมีส่วนร่วมของคนที่ไม่ได้รับการส่งเสริมจากรัฐก็อาจจะทำให้พลังการขับเคลื่อนไม่มีพลังมากพอ และเมื่อพิจารณาเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญที่กำลังถูกร่างอยู่ในปัจจุบันที่ได้มีการเสนอให้มีการสร้างองค์กรอิสระที่มีหน้าที่ในการเปิดการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ได้แก่ สภาตรวจสอบภาคประชาชน และการเพิ่มความเข้มข้นในการกำหนดกฎเกณฑ์เกี่ยวกับจริยธรรมและการตรวจสอบจริยธรรม ได้แก่ สมัชชาคุณธรรมแห่งชาติ ซึ่งสามารถมองได้ว่า ผู้ร่าง รธน.ได้พยายามที่จะเสริมแรงให้กับภาคประชาสังคมในการทำให้สภาพบังคับของข้อกำหนดจริยธรรมแบบเป็นทางการที่ปรากฏใน รธน.

ดังนั้น การทำให้เกิดผลที่เห็นได้จริงในประเด็นจริยธรรมนักการเมืองในปัจจุบันนี้อาจมองได้ว่า ส่วนหนึ่งอยู่ในมือของประชาชนที่จะเอาจริงเอาจังแค่ไหน เพราะได้เห็นแล้วว่าการมีเพียงข้อบังคับที่แม้จะกำหนดไว้ในกฎหมายสูงสุดของประเทศก็ไม่ได้ทำให้ปัญหาลดลงไป การเข้ามามีส่วนร่วมอย่างมีคุณภาพของภาคประชาชนและการมีช่องทางเสริมพลังจากรัฐ จึงเป็นวิธีการในการตอบคำถามในประเด็นจริยธรรมของนักการเมืองที่น่าจะให้คำตอบที่เป็นที่พอใจ