ระดมลงทุนครั้งใหญ่ เดิมพันเศรษฐกิจ

โดย...เกียรติศักดิ์ ผิวเกลี้ยง

เศรษฐกิจปีนี้และปีหน้าจะอยู่หรือไปขึ้นอยู่กับการลงทุนภาครัฐเป็นตัวชี้วัด รัฐบาลจึงเร่งการเบิกจ่ายเพื่อเติมเงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจกันขนานใหญ่

ตามแผนยุทธศาสตร์การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมใน 8 ปีข้างหน้า มีมูลค่าไม่ต่ำกว่า 3 ล้านล้านบาท ยังมียุทธศาสตร์การลงทุนบริหารจัดการแหล่งน้ำ ซึ่งเป็นเส้นเลือดสำคัญของเกษตรกรไทย และการใช้อยู่อาศัยของคนทั้งประเทศใน 8 ปี ข้างหน้าต้องใช้เงินลงทุนไม่ต่ำกว่า 1 ล้านล้านบาท

ขณะเดียวกัน ยังมีโครงการภายใต้ยุทธศาสตร์การร่วมลงทุนภาคเอกชนกับรัฐ (PPP) ใน 5 ปี มีมูลค่าถึง 1.4 ล้านล้านบาท ไม่นับรวมกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ด้านการศึกษา สาธารณสุขและสังคมในช่วง 5-8 ปี ข้างหน้าต้องใช้เงินไม่ต่ำกว่า 1 ล้านล้านบาท เพราะถือเป็นโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญในการยกระดับของประเทศไม่แพ้การสร้างถนนหนทาง

การระดมลงทุนโครงการรัฐขนานใหญ่เพื่อพลิกโฉมหน้าประเทศไทยจะทำได้สำเร็จหรือไม่ มีปัจจัยที่สำคัญสองด้าน อันดับแรกคือความพร้อมของโครงการ ซึ่งเป็นหน้าที่ของหน่วยราชการเจ้าของโครงการ 

สิ่งสำคัญอันดับต่อมาคือแหล่งเงินที่จะนำมาใช้ลงทุน โดยมีกระทรวงการคลังเป็นผู้รับผิดชอบ เป็นหน่วยงานสำคัญในการหาแหล่งเงินจำนวนกว่า 5-6 ล้านล้านบาท มาใช้ในการลงทุนโครงการต่างๆ ในรอบ 5-8 ปีข้างหน้า ถือว่าไม่ใช่เรื่องง่าย

อย่างไรก็ตาม สมหมาย ภาษี รมว.คลัง ออกมาระบุว่า การหาแหล่งเงินลงทุนของรัฐบาลไม่มีปัญหา เพราะสามารถทำได้หลายช่องทางทั้งเงินงบประมาณแม้ใช้ได้ไม่มาก เพราะรัฐหารายได้เพิ่มขึ้นน้อยกว่าการเพิ่มของรายจ่ายประเทศ แต่ก็ยังสามารถใช้วิธีการกู้เงิน ซึ่งการกู้เงินของรัฐบาลมีประสิทธิภาพมาก ทั้งการกู้ตรงจากสถาบันการเงิน หรือกู้โดยการออกพันธบัตร ที่ได้รับความเชื่อถือจากนักลงทุน ปัจจุบันตลาดตราสารหนี้ของไทยมีมูลค่าถึง 9.5 ล้านล้านบาท คิดเป็น 70% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี)

นอกจากนี้ ยังมีช่องทางใหม่ในการระดมทุนไม่ว่าจะเป็นการร่วมทุน PPP หรือการตั้งกองทุนอินฟราสตรักเจอร์ฟันด์

จากแนวทางต่างๆ จะเห็นว่าที่ผ่านมารัฐบาลเดินหน้าเต็มสูบทุกช่อง โดยในส่วนการตั้งงบประมาณปี 2559 มีการทำงบขาดดุลถึง 3.9 แสนล้านบาท จากปีก่อนหน้าที่ขาดดุล 2.5 แสนล้านบาท หรือขาดดุลเพิ่มขึ้น 1.4 แสนล้านบาท การขาดดุลที่เพิ่มขึ้นส่วนใหญ่ถูกนำไปเพิ่มงบลงทุนที่มียอดรวม 5.4 แสนล้านบาท หรือ 20% ของงบประมาณ หลังจากที่หลายปีที่ผ่านมางบลงทุนจะมีสัดส่วนต่ำกว่า 20%

ล่าสุด สมหมาย ยังออกมาระบุว่า งบประมาณปีถัดไปคือ ปี 2560 ยังต้องเป็นงบประมาณแบบขาดดุล เพื่อให้เศรษฐกิจฟื้นตัวได้เร็ว ส่วนหนึ่งก็หวังเพิ่มเม็ดเงินลงทุนให้เพิ่มขึ้นถึง 25% ของงบประมาณทั้งหมด

อย่างไรก็ตาม การเพิ่มงบลงทุนจำนวนมากยังไม่พอกับความต้องการลงทุน การกู้เงินมาลงทุนจึงเป็นแหล่งเงินสำคัญของภาครัฐทั้งในอดีตที่ผ่านมาและในอนาคตข้างหน้า ซึ่งที่ผ่านมารัฐบาลได้มีการเตรียมพร้อมจากการปรับสูตรคำนวณของจีดีพีใหม่ของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) จาก 12 ล้านล้านบาท เป็น 13 ล้านล้านบาท นอกจากจะส่งผลดีทำให้ตัวเลขจีดีพีของประเทศขยายตัวได้มากขึ้นแล้ว

ในขณะเดียวกันยังส่งผลดีต่อสัดส่วนหนี้สาธารณะของประเทศจากที่เคยอยู่ระดับ 47% ของจีดีพีลดลงเหลือ 42% ของจีดีพี ส่งผลให้รัฐบาลยังมีช่องที่จะกู้มาลงทุนได้อีกมาก จากที่ผ่านมาก่อนปรับสูตรจีดีพี หนี้สาธารณะของไทยมีแนวโน้มจะแตะ 50% ต่อจีดีพี ซึ่งจะทำให้ฐานะการเงินการคลังมีแรงกดดันด้านเสถียรภาพมากขึ้น ถึงแม้ว่ายังต่ำกว่ากรอบความยั่งยืนทางการคลังที่กำหนดไว้ 60% ของจีดีพีก็ตาม

แต่เมื่อการปรับสูตรจีดีพีทำให้สัดส่วนหนี้ของประเทศลดลง ก็เป็นการเพิ่มโอกาสให้รัฐบาลกู้มาลงทุนได้มากขึ้น โดยไม่มีแรงกดดันกับเสถียรภาพการคลังว่ามีหนี้สูงเกินไป จนในที่สุดกระทบกับเครดิตของประเทศให้มีปัญหา

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าแรงกดดันด้านสัดส่วนหนี้ต่อจีดีพีจะไม่มีปัญหา แต่การก่อหนี้ก็ใช่ว่าทำได้แบบไร้ข้อจำกัด เพราะภาระหนี้ต่อรายได้ที่เพิ่มขึ้นของประเทศไทยจะกลายเป็นแรงกดดันด้านใหม่ ยิ่งการปฏิรูปภาษีของประเทศไม่เป็นไปตามหมาย การเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างยังลูกผีลูกคนว่าจะเข็นออกมาได้หรือไม่ การเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มจาก 7% เป็น 10% ถูกพับออกไปอีก 1 ปี ทำให้การหารายได้ของประเทศทำได้ต่ำ การก่อหนี้มากก็อาจจะมีปัญหาการชำระคืนเกิดขึ้นในอนาคต ถึงแม้ว่าจะยืดเวลาชำระเงินกู้ได้ แต่รัฐก็ต้องแบกภาระดอกเบี้ยก้อนโต กลายเป็นต้นทุนการพัฒนาประเทศที่สูงขึ้น

นอกจากการใช้เงินงบประมาณและการกู้เงินลงทุน รัฐบาลยังได้สร้างทางเลือกใหม่ เช่น การลงทุนแบบ PPP ที่ให้เอกชนมาร่วมลงทุน โดยแผน 5 ปี ที่มีโครงการลงทุนวงเงิน 1.4 ล้านบาท รัฐตั้งเป้าดึงเอกชนมาร่วมลงทุนประมาณ 50% หรือ 7 แสนล้านบาท ซึ่งจะช่วยลดภาระงบประมาณและเงินกู้ของประเทศไปได้มาก แต่การดำเนินการแบบ PPP ต้องใช้เวลานาน และโครงการที่จะทำ PPP ได้ ต้องมีรายได้ในเชิงพาณิชย์จึงจะดึงดูดเอกชนมาร่วมลงทุนได้ รวมถึงการร่วมลงทุนยังต้องป้องกันปัญหาของการเพิ่มราคาที่เก็บจากผู้ใช้บริการ ที่รัฐบาลไม่สามารถควบคุมได้จะเป็นภาระของผู้ใช้บริหารแบบไม่เป็นธรรม

ในปี 2558 รัฐบาลมีโครงการนำร่อง PPP จำนวน 2 โครงการ คือ การสร้างโรงไฟฟ้าขยะ 2 โรง มูลค่าลงทุน 6,000 ล้านบาท จะเห็นว่าเป็นมูลค่าที่น้อยมาก เมื่อเทียบกับโครงการทั้งหมดอยู่ภายใต้แผนยุทธศาสตร์ PPP ทำให้พอประเมินได้ว่า 5 ปี ข้างหน้าการลงทุน PPP คงทำได้ไม่มาก

นอกจากนี้ ยังมีการระดมทุนผ่านกองทุนอินฟราสตรักเจอร์ฟันด์ โดยโครงการนำร่องเป็นของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) กองแรกวงเงิน 2 หมื่นล้านบาท เป็นการระดมทุนผ่านตลาดทุน เพื่อนำเงินไปสร้างโรงไฟฟ้าแห่งใหม่ถือเป็นทางเลือกใหม่ของการระดมทุน แต่มีปัญหาที่ยุ่งยากในดำเนินการ มีต้นทุนสูงกว่ากู้เงินที่ทำได้ง่ายกว่า กองทุนอินฟราสตรักเจอร์ฟันด์ จึงยังไม่ใช่ช่องทางระดมทุนหลักในการลงทุนโครงการของรัฐบาล

รัฐบาลยังมีช่องทางพิเศษระดมเงินลงทุนโครงการรัฐ โดยการดึงเงินจากกองทุนต่างๆ ที่มีสภาพคล่องส่วนเกินและไม่ได้ใช้ประโยชน์ โดยที่ผ่านมาคณะรัฐมนตรี (ครม.) มีมติให้กระทรวงการคลังกู้ยืมเงินแบบปลอดดอกเบี้ยจากกองทุนวิจัยและพัฒนากิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมเพื่อประโยชน์สาธารณะ (กทปส.) ของสำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) จำนวน 1.43 หมื่นล้านบาท ซึ่งช่วยลดภาระของรัฐบาลไปได้ไม่น้อย

พร้อมกันนี้กระทรวงการคลังยังได้เตรียมดึงเงินของกองทุนประกันสังคม 2 แสนล้านบาท มาใช้ลงทุนในโครงการต่างๆ เหมือนกับการยืมเงิน กทปส. เพื่อเพิ่มทางเลือกและสภาพคล่องของการลงทุนภาครัฐให้เดินหน้าไปได้ยังรวดเร็ว เป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นและการสร้างความเข้มแข็งของเศรษฐกิจระยะปานกลางและระยะยาว

การเปิดช่องระดมทุนทำโครงการภาครัฐครั้งใหญ่ เป็นอีกหนึ่งมาตรการผ่าทางตันของการลงทุนภาครัฐ โดยเฉพาะโครงการขนาดใหญ่ที่ยังดำเนินการได้ช้า แต่จะทำได้สำเร็จได้เข้าเป้าแค่ไหน ต้องรอดูฝีมือรัฐบาลว่าจะออกกำลังสร้างพลังให้โครงการลงทุนขนาดใหญ่เดินหน้าได้หรือไม่ และรวดเร็วแค่ไหน