สัมปทาน หมดอายุ-ทางเลือก

สัปดาห์ที่แล้วได้สลายข่าวลวงที่ว่ารัฐจะมัดมือชกประชาชนเพื่อต่อสัมปทานเก่า ทั้งนี้ คาดว่ากรอบแนวทางของรัฐจะทำให้ประเทศและประชาชนได้ผลประโยชน์มากขึ้นแน่นอน แต่จะมากที่สุดที่จะพึงได้หรือไม่ ขึ้นอยู่กับการเลือกรูปแบบที่เหมาะสม ซึ่งปัจจัยที่ต้องคำนึงมีตั้งแต่ความเสี่ยงทางเทคนิค และการบริหาร (ประสิทธิภาพ ธรรมาภิบาล) ตลอดจนการใช้งบประมาณรัฐ

เมื่อสัมปทานสิ้นสุด รัฐจะได้รับทรัพย์สินต่างๆ ที่เป็นของผู้รับสัมปทาน ทำให้สามารถมาดำเนินการผลิตต่อได้ในแหล่งผลิต ซึ่งคาดกันว่า “ยังมีเหลืออีกอย่างน้อย 10 ปี หากมีการลงทุนอย่างต่อเนื่อง”

แม้ไม่ต้องสุ่มเจาะหลุมสำรวจอย่างในสัมปทานใหม่ซึ่งเสี่ยงสูงมาก แต่ที่ยังต้องมีการลงทุนทุกๆ ปี เพราะต้องมีการเจาะหลุม “สำรวจ” ประเมินผล (Appraisal Well) เพื่อหาบริเวณใหม่ๆ ที่จะสามารถผลิตได้ และตั้งแท่นหลุมผลิต (Wellhead Platform) และเจาะหลุมผลิต (Production Well) เนื่องจากโครงสร้างเป็นกระเปาะเล็ก บริเวณต่างๆ ที่มีการผลิตอยู่ในปัจจุบันจะมีกำลังผลิตลดลงไปเรื่อยๆ จึงต้องมีการทดแทน

การดำเนินการต้องอาศัยความเชี่ยวชาญ เข้าถึงเทคโนโลยีใหม่ๆ ความคุ้นเคยกับพื้นที่ก็มีส่วนช่วย เพราะโครงสร้างที่ใหญ่ หาง่าย ผลิตง่าย มักถูกใช้ผลิตไปก่อนแล้ว การลงทุนมีความเสี่ยงเพราะหลุมประเมินอาจเจาะไม่พบปิโตรเลียมที่พอผลิต และหลุมผลิตก็อาจจะผลิตไม่ได้ตามเป้าหมาย ไม่คุ้มการลงทุนซึ่งรวมทั้งแท่นผลิตและท่อส่งด้วย

นอกจากนี้ ถ้ารัฐจะดำเนินการผลิตเอง ยังมีความเสี่ยงด้านการบริหารและงบประมาณด้วย ส่วนใหญ่คงเห็นพ้องว่าไม่เหมาะแน่ที่รัฐจะจ้างบุคลากรมาดำเนินการเองและใช้งบประมาณที่มีจำกัดมาลงทุนโดยตรง

รูปแบบถัดไปเป็นการใช้รัฐวิสาหกิจ ซึ่งจะสามารถลงทุนได้สะดวกขึ้นเพราะมีฐานกำไรรองรับความเสี่ยง รัฐวิสาหกิจอย่าง ปตท. และ ปตท.สผ. เข้าตลาดหลักทรัพย์ไปแล้ว ทำให้การดำเนินการมีประสิทธิภาพและโปร่งใสมากขึ้น เพราะกฎหมายหลักทรัพย์กำหนดให้มีการเปิดเผยหลายๆ อย่าง

แต่มีเรียกร้องให้ตั้งบรรษัทพลังงานแห่งชาติ มาดำเนินการโดยให้รัฐเป็นเจ้าของ 100% ตรงนี้น่ากลัว! เพราะบรรษัทจะมีสิทธิพิเศษในขณะที่ ปตท.ไม่มี (อย่างน้อยในธุรกิจต้นน้ำ) ที่ไม่วางใจ ปตท.กันก็เพราะรัฐยังเป็นหุ้นใหญ่ ผู้มีอำนาจยังแทรกแซงได้ การเป็นของรัฐ 100% จะโปร่งใสน้อยลง และยิ่งแทรกแซงง่ายเข้าไปอีก ไม่ว่าการจัดซื้อจัดจ้าง การแต่งตั้งตำแหน่งในระดับต่างๆ ที่ทำให้ไม่ได้คนที่เก่งจริงหรือทำเพื่อองค์กร จนถึงอิทธิพลต่อทิศทางธุรกิจที่จะเอื้อประโยชน์กับผู้มีอำนาจและพวกพ้อง บรรษัทยังเสี่ยงว่าจะขาดวัฒนธรรมองค์กรแบบมืออาชีพและการเข้าถึงเทคโนโลยีล่าสุด

ทางเลือกถัดไป คือ จ้างเหมาเอกชนที่มีความชำนาญมาดำเนินการผลิต ซึ่งมีหลายรูปแบบ ตั้งแต่ระบบจ้างผลิต (Service Contract) ระบบแบ่งปันผลผลิต (PSC-Production Sharing Contract) จนถึงระบบสัมปทาน ทั้งนี้ ถ้าเอกชนรับความเสี่ยงหรือแบกต้นทุนแทนรัฐมากเท่าไร ก็ย่อมคาดหมายผลตอบแทนมากขึ้น รัฐจึงอาจต้องแบ่งส่วนการถือครองหรือลดการเก็บผลประโยชน์บ้างเป็นการแลกเปลี่ยน

ระบบจ้างผลิตมีข้อจำกัดเด่นเรื่องงบประมาณรัฐ แม้ระบบแบ่งปันผลผลิตจะตอบโจทย์นี้ได้ดี แต่ก็มีความเสี่ยงที่ต้องระวัง อาทิ

1) ข้อกำหนดให้รัฐควบคุมการดำเนินงานอย่างละเอียดใกล้ชิด ฟังดูดี แต่กลับเปิดทางรั่วไหล เช่น เจ้าหน้าที่รัฐเรียกใต้โต๊ะ ผู้มีอำนาจแทรกแซงในการจัดซื้อจัดจ้าง อย่างที่เป็นปัญหาคอร์รัปชั่นในประเทศอินโดนีเซีย

2) เกิดความล่าช้าซึ่งจะมีผลกระทบต่อกำลังผลิต ธรณีวิทยากระเปาะเล็กทำให้ต้องมีการลงทุนเรื่อยๆ เพื่อรักษาระดับการผลิต มีเรื่องย่อยๆ ต้องขออนุมัติมาก

3) ปัญหา Gold Plating หรือ “การเลี่ยมทอง” อาจเพราะเกิดทุจริต หรือเพราะเอกชนลงทุนแทนรัฐและจะได้รับการชดเชยการลงทุนเสมอ (Cost Recovery) ก่อนแบ่งกำไร จึงเสี่ยงที่จะสร้าง-ซื้อดีเกินจำเป็น โดยเฉพาะถ้าส่วนแบ่งการถือครองน้อย

ถ้ารัฐควบคุมใกล้ชิดจะมีผลเสียข้อ 1) และ 2) แต่ถ้าปรับรูปแบบให้มีความคล่องตัวและเสี่ยงต่อคอร์รัปชั่นน้อย ก็จะไปเสี่ยงข้อ 3)

ในทางเลือกถัดไปคือ ระบบสัมปทาน ผู้ดำเนินการจะมีแรงจูงใจที่จะประหยัดค่าใช้จ่ายพร้อมๆ ไปกับการลงทุนดำเนินการให้เกิดการผลิตมากที่สุด แม้ต้องเสียภาษีแบบต่างๆ ให้รัฐในอัตราก้าวหน้า ซึ่งรัฐเองมีระบบติดตามการผลิต มีกรมสรรพากรที่คุมการหักค่าใช้จ่าย

หากจะใช้ระบบสัมปทานก็ควรปรับผลตอบแทนให้สูงกว่า Thailand III ที่ออกแบบสำหรับการสำรวจ ซึ่งเสี่ยงมากกว่า แต่ต้องไม่ลืมว่าเมื่อแหล่งผลิตใกล้หมดต้นทุนต่อหน่วยจะสูงขึ้น อาจต้องมีมาตรการจูงใจเพื่อให้เกิดการผลิตขึ้นมาใช้ให้มากที่สุด

ต้องแก้ปัญหาความไม่ไว้วางใจที่เกิดจากการให้ข้อมูลคลาดเคลื่อน ซึ่งเมื่อประเทศไทยเข้าร่วม EITI หรือโครงการเพื่อความโปร่งใสในการสกัดทรัพยากร ก็จะมีโครงสร้างการตรวจสอบที่ภาคประชาชนมีส่วนร่วมอย่างเป็นทางการ ช่วยให้ถกเถียงกันบนข้อเท็จจริง

จะเลือกแบบไหนก็ต้องคำนึงถึงปัจจัยเสี่ยงและสถานการณ์ให้รอบด้าน ควรวางอารมณ์ชาตินิยม-ประชานิยมไว้ก่อน เพื่อเปิดทางเลือกให้ได้ระบบที่รัฐและประชาชนได้ประโยชน์มากที่สุดจริงๆ

อย่างไรก็ดี จะต้องบริหารจัดการช่วง 5 ปีก่อนสัมปทานหมด ไม่ให้การผลิตลดลง เพราะผลเสียจะตกถึงประชาชน แต่ก็ต้องรักษาผลประโยชน์ระยะยาวไว้ให้มั่น

ความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน มิใช่ขององค์กรใด