ร่างพรบ.ให้อำนาจคลังกู้เงิน 7 แสนล้าน เพิ่มความยืดหยุ่น-กระทบสภาพคล่องจำกัด

สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) กำลังอยู่ในระหว่างการดำเนินการร่าง พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน 7 แสนล้านบาท เพื่อบริหารหนี้ภาครัฐ กรอบระยะเวลาในการชำระหนี้ไม่เกิน 20 ปี โดยเตรียมนำไปเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในปลายเดือน พ.ค. 2558 นี้ เพื่อนำไปบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ

ศูนย์วิจัยกสิกรไทยได้รวบรวมประเด็นที่น่าสนใจ รวมทั้งนัยของการพิจารณา พ.ร.บ.ดังกล่าวต่อกรอบความยั่งยืนทางการคลังของไทยคงอยู่ในระดับที่จำกัด

n ผลต่อหนี้สาธารณะ...เพิ่มขึ้นไม่มาก เนื่องจากแผนการกู้เงิน 7 แสนล้านบาท มีวัตถุประสงค์ในการทำให้โครงสร้างการก่อหนี้ภาครัฐมีความสมดุลมากขึ้น เนื่องจากรัฐบาลได้รับภาระการจ่ายเงินต้นและดอกเบี้ยของวงเงินกู้ส่วนใหญ่ดังกล่าวในงบประมาณผ่านการค้ำประกันเงินกู้และพันธบัตรของรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวข้อง ทำให้หนี้ดังกล่าวถูกนับรวมอยู่ในหนี้สาธารณะไปแล้ว ดังนั้น มูลค่าหนี้ใหม่ที่รัฐบาลรับภาระมาดูแลจึงมีไม่มาก ซึ่งครอบคลุมหนี้ที่รัฐบาลค้างจ่ายกองทุนประกันสังคมและหนี้คงค้างจากโครงการรับจำนำข้าวบางส่วน (โดยคาดว่าน่าอยู่ในระดับประมาณ 10-12% ของวงเงิน 7 แสนล้านเท่านั้น) ซึ่งหากรัฐบาลดำเนินการโอนหนี้ทั้งหมดมาเป็นภาระของรัฐบาล (Fiscalization) จะส่งผลให้ระดับหนี้ภาครัฐปรับตัวขึ้นเพียง 0.6-0.7% เท่านั้น และคงไม่ได้ส่งผลให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญจากระดับประมาณ 43.3% ต่อจีดีพี  (มี.ค. 2558) ในปัจจุบัน

n ผลต่อภาระการจ่ายคืนดอกเบี้ยในแต่ละปี...เพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อย โดยการปรับเปลี่ยนรูปแบบการออกพันธบัตรจากพันธบัตรรัฐวิสาหกิจไปเป็นพันธบัตรรัฐบาล จะสามารถช่วยลดภาระดอกเบี้ยจ่ายหรือต้นทุนทางการเงินได้ส่วนหนึ่ง เนื่องจากพันธบัตรที่ออกโดยภาครัฐจะมีความน่าเชื่อถือในระดับสูงสุด โดยจะพบว่าต้นทุนในการเสนอขายพันธบัตรรัฐบาลจะมีต้นทุนที่ต่ำกว่าการเสนอขายพันธบัตรรัฐวิสาหกิจประมาณ 32-36 Bps ในขณะที่การขยายระยะเวลาครบกำหนดของพันธบัตรรัฐบาลให้มีระยะเวลาที่ยาวขึ้น อาทิ มีการออกพันธบัตรรัฐบาลอายุ 10 ปี แทนอายุ 5 ปี (พันธบัตร ธ.ก.ส. ที่มีการออกเพื่อระดมทุนไปใช้ในโครงการรับจำนำข้าวมีอายุประมาณ 4-5 ปี) อาจส่งผลให้ต้นทุนดอกเบี้ยจ่ายเพิ่มขึ้นประมาณ 50 Bps ซึ่งเมื่อรวมผลของต้นทุนที่เพิ่มขึ้นจากการออกพันธบัตรที่มีอายุยาวขึ้น กับผลที่ภาครัฐสามารถลดต้นทุนทางการเงินจากการเปลี่ยนผู้ออกพันธบัตรมาเป็นรัฐบาล ทำให้ต้นทุนสุทธิเพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อย โดยศูนย์วิจัยกสิกรไทยประเมินว่าต้นทุนส่วนเพิ่มน่าจะอยู่ในระดับประมาณ 800-900 ล้านบาท/ปี  สำหรับแผนการกู้เงิน 7 แสนล้านบาทนี้

n ผลต่อการจ่ายคืนเงินต้น...ลดลงจากเดิม โดยได้อานิสงส์จากการยืดอายุหนี้ให้ยาวขึ้นในช่วงที่อัตราดอกเบี้ยยังคงอยู่ในระดับต่ำ รวมทั้งการออกพันธบัตรที่มีเงื่อนไขในการปลอดการชำระคืนเงินต้นและมีกรอบในการทยอยชำระคืนเงินต้น (Amortization) ที่แน่นอน

- การยืดอายุหนี้จากระยะกลางเป็นระยะยาวมากขึ้นและปรับโครงสร้างหนี้ให้มีรูปแบบที่ปลอดการชำระคืนเงินต้นในงวดปีแรกๆ จะช่วยลดภาระหนี้ต่องบประมาณรายปี ซึ่งส่งผลให้ภาครัฐมีพื้นที่ทางการคลังเพิ่มขึ้น ผ่านภาระการตั้งงบประมาณเพื่อชำระคืนเงินต้นที่ลดลง ซึ่งภาครัฐมีสัดส่วนภาระหนี้ต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี 2557 ที่ประมาณ 7% (โดยเป็นส่วนสำหรับการชำระคืนเงินต้นประมาณ 2%) เทียบกับกรอบความยั่งยืนทางการคลังกำหนดไว้ว่า ภาระหนี้ต่องบประมาณในแต่ละปีจะต้องไม่เกิน 15% และภาระในส่วนนี้มีแนวโน้มปรับเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง จากการดำเนินงบประมาณขาดดุลเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจและลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ ซึ่งศูนย์วิจัยกสิกรไทยมองว่าการปรับเปลี่ยนโครงสร้างหนี้ในครั้งนี้ น่าจะช่วยลดภาระในการชำระคืนเงินต้นได้ประมาณ 4,000-5,000 ล้านบาท/ปี  หมายความว่าภาครัฐสามารถนำเงินส่วนนี้ไปใช้ในโครงการที่เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศได้

- การขยายระยะเวลาครบกำหนดของพันธบัตรจะช่วยลดความเสี่ยงที่ไม่สามารถลงทุนต่อได้ (Re-investment Risk) รวมทั้งช่วยลดผลกระทบจากการปรับเปลี่ยนการดำเนินนโยบายการเงินของธนาคารกลางสหรัฐ (เฟด) ที่คงเกิดขึ้นในไม่ช้า ข้อดีของการออกพันธบัตรรัฐบาลระยะยาวจะช่วยให้ต้นทุนทางการเงินของภาครัฐมีความผันผวนน้อยลงในระยะข้างหน้า โดยเฉพาะในช่วงที่สภาวะตลาดการเงินอาจจะไม่เอื้ออำนวยต่อการระดมทุน จากการลดลงของสภาพคล่องในระบบการเงิน หรือตลาดการเงินเผชิญกับสภาวะเงินทุนไหลออก นอกจากนี้ การออกพันธบัตรระยะยาวอาจจะช่วยลดต้นทุนทางการเงินโดยรวมของภาครัฐ ท่ามกลางสถานการณ์ที่อัตราผลตอบแทนพันธบัตรของประเทศต่างๆ ในโลกอาจจะทยอยปรับขึ้นตามทิศทางนโยบายการเงินของสหรัฐ โดยเฉพาะในช่วงที่เฟดเริ่มกระบวนการในการปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบาย ส่งผลให้อัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลประเทศต่างๆ มีทิศทางปรับตัวเพิ่มขึ้นตาม ดังนั้น การออกพันธบัตรรัฐบาลที่มีระยะเวลายาวในช่วงที่ต้นทุนการเงินยังคงอยู่ในระดับต่ำ จะช่วยลดความเสี่ยงที่ภาครัฐอาจจะต้องมีการออกพันธบัตรทดแทน (Rollover) ที่มีอัตราผลตอบแทน (Rolling Yields) ที่เพิ่มขึ้นในอนาคต

n ผลต่อสภาพคล่องของระบบการเงินไทย... คงมีไม่มาก คาดว่าภาครัฐน่าจะบริหารจัดการให้มีผลกระทบกับสภาพคล่องในระบบในวงจำกัด เนื่องจาก

- ภาครัฐสามารถที่จะจัดสรรปริมาณการออกพันธบัตรใหม่ในแต่ละช่วงเวลาให้สอดคล้องกับการครบกำหนดของพันธบัตรเดิม รวมทั้งสภาวะของตลาดการเงินในช่วงนั้นๆ

- การเสนอขายพันธบัตรรัฐบาลส่วนใหญ่น่าจะเป็นการขายให้กับนักลงทุนสถาบัน อาทิบริษัทประกันภัยหรือกองทุนต่างๆ ที่ยังคงมีสภาพคล่องและความต้องการพันธบัตรระยะยาวอยู่มาก ดังนั้น การเสนอขายพันธบัตรรัฐบาลให้กับนักลงทุนเหล่านี้ไม่น่าที่จะส่งผลที่มีนัยสำคัญต่อสภาพคล่องในตลาดมากนัก อย่างไรก็ดี คงต้องยอมรับว่าหากภาครัฐมีการเสนอขายพันธบัตรออมทรัพย์แก่นักลงทุนรายย่อยในปริมาณที่มาก ก็อาจจะส่งผลให้เกิดการเคลื่อนย้ายเงินออมของผู้ออมรายย่อยได้ ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อผลิตภัณฑ์การออมอื่นๆ บ้าง แต่หากพิจารณาการออกพันธบัตรออมทรัพย์ในช่วง 3 ปีที่ผ่านมาจะพบว่าสัดส่วนการออกพันธบัตรออมทรัพย์มีไม่มากเมื่อเทียบกับการออกพันธบัตรทั้งหมด โดยมีสัดส่วนไม่ถึง 10% ของมูลค่าการออกพันธบัตรในแต่ละปีและมูลค่าในการเสนอขายต่อครั้งส่วนใหญ่อยู่ที่ประมาณ 4,000 ล้านบาท