รัฐธรรมนูญกับประชามติ

โดย...โคทม อารียา

การออกเสียงประชามติเป็นวิธีการที่ประชาชนจะใช้อำนาจอธิปไตยของตนในทางตรง โดยการออกเสียงเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ ในกิจการใดที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชนรัฐธรรมนูญจึงกระทบต่อประชาชนอย่างแน่นอน ทั้งในเรื่องการประกันหรือการจำกัดสิทธิดังกล่าว

เข้าใจว่าประเทศไทยมีบทบัญญัติเกี่ยวกับประชามติในรัฐธรรมนูญเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2539 เพื่อให้มีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) โดยได้บัญญัติว่าในกรณีที่รัฐสภาไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญที่ ส.ส.ร. เสนอ ให้ดำเนินการจัดให้มีประชามติ ซึ่งจะต้องไม่ใช่ก่อน 90 วัน แต่ไม่ช้ากว่า 120 วัน โดยให้ถือเสียงข้างมากของผู้มาออกเสียงประชามติเป็นสำคัญ หากประชาชนไม่เห็นชอบกับร่างที่ ส.ส.ร.เสนอ ให้ร่างนั้นตกไป และ ส.ส.ร.ก็สิ้นสุดลง แล้วให้รัฐสภาดำเนินการตั้ง ส.ส.ร.ใหม่

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 บัญญัติเรื่องการออกเสียงประชามติไว้ในมาตรา 214 โดยคงเงื่อนเวลาไม่ก่อน 90 วัน และไม่เกิน 120 วันเอาไว้ รวมทั้งบัญญัติด้วยว่า “ก่อนการออกเสียงประชามติ รัฐต้องดำเนินการให้ข้อมูลอย่างเพียงพอ และให้บุคคลฝ่ายที่เห็นชอบกับกิจการ [ที่ให้ออกเสียงประชามติ] นั้นมีโอกาสแสดงความคิดเห็นของตนได้อย่างเท่าเทียมกัน”

ต่อมาในรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2549 มาตรา 29 บัญญัติในวรรคที่สอง ว่า “เมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว ให้เผยแพร่ให้ประชาชนทราบ และจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าจะให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ ซึ่งต้องจัดทำไม่เร็วกว่าสิบห้าวัน และไม่ช้ากว่าสามสิบวัน” ส่วนในมาตรา 31 บัญญัติว่า ให้ถือตามเสียงข้างมากของผู้มาออกเสียงประชามติ และมาตรา 32 บัญญัติว่า ในกรณีที่ผู้มาออกเสียงประชามติไม่เห็นชอบให้ใช้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ “ให้คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติประชุมร่วมกับคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่เคยประกาศใช้บังคับมาแล้วฉบับใดฉบับหนึ่งมาปรับปรุงให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวัน” เพื่อประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญต่อไป ในที่นี้มีข้อสังเกตว่า เงื่อนเวลานั้นสั้นลงเป็นไม่ก่อน 15 และไม่เกิน 30 วัน

ส่วนประเด็นว่า ถ้าร่างรัฐธรรมนูญไม่ผ่าน ประชาชนไม่รู้ว่าจะเกิดอะไรขึ้น โดยผู้มีอำนาจจะหยิบรัฐธรรมนูญฉบับใดขึ้นมาปรับปรุงก็ได้ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มาตรา 165 บัญญัติเรื่องประชามติไว้คล้ายคลึงกับฉบับปี พ.ศ. 2540 แต่มีข้อแตกต่างที่ขอยกเป็นข้อสังเกตสองประการ คือ ฉบับปี พ.ศ. 2540 ให้ประชามติเป็นเพียงการให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรี แต่ฉบับปี พ.ศ. 2550 กำหนดให้มีอีกหนึ่งทางเลือก คือ ให้ประชามติเป็นการออกเสียงเพื่อมีข้อยุติได้

“โดยเสียงข้างมากของผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ” ซึ่งย่อมมีนัยแตกต่างไปจากการใช้คำว่าผู้มาออกเสียงอยู่ไม่มากก็น้อย แต่แม้มีการท้วงติงว่าควรถือเสียงข้างมากของผู้มาใช้สิทธิเป็นเกณฑ์ ก็มีการตีความไว้ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าเสียงข้างมากของผู้มีสิทธิ หมายความว่ามีผู้มีสิทธิมาออกเสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง ประกอบกับมีเสียงข้างมากของผู้มาใช้สิทธิที่เห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ จึงมีข้อยุติ ประเด็นก็คือว่า หากหมายความเช่นนี้ ทำไมไม่เขียนให้ชัดเจนลงไปเลย เช่น ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) ที่ยกมากล่าวข้างต้น มีเงื่อนไขประกอบว่า ต้องมีผู้มาใช้สิทธิไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของผู้มีสิทธิ จึงมีข้อยุติ กระนั้นก็ตาม ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มาตรา 67 ก็ยังใช้คำเหมือนในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ว่า “มีข้อยุติโดยเสียงข้างมากของผู้มีสิทธิ” อยู่ดีผมเห็นด้วยว่าควรแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 โดย คสช.และ สนช.อาจดำเนินการได้ตามมาตรา 46 เพื่อให้มีการลงประชามติหลังจากที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ผ่านการพิจารณาของ สปช.แล้ว ด้วยเหตุผลธรรมดาว่า หากไม่มีการลงประชามติ รัฐธรรมนูญก็ถืออาณัติมาจาก คสช.โดยไม่มีอาณัติหรือการยึดโยงใดๆ กับประชาชน จริงอยู่แม้มีการลงประชามติ แต่ที่มาของร่างรัฐธรรมนูญ ก็คือ คสช.อยู่ดี แต่การลงประชามติคือการให้ประชาชนมีส่วนในการตัดสินใจด้วย ซึ่งเป็นเรื่องที่ถือปฏิบัติกันในนานาประเทศ

ผมมีความเห็นว่า คำถามที่จะถามประชาชนเพื่อลงประชามตินั้นสำคัญมาก ในรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) ตลอดจนฉบับปี พ.ศ. 2540 และ 2550 ล้วนแต่ตั้งคำถามว่า “เห็นชอบ” หรือ “ไม่เห็นชอบ” เพียงสองทาง คราวนี้จึงควรถามว่าเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ประเด็นที่พึงพิจารณาต่อไป ก็คือว่า มีบทเรียนจากการลงประชามติร่างรัฐธรรมนูญในปี พ.ศ. 2550 คือประชาชนไม่รู้ว่าถ้าไม่เห็นชอบ จะมีการหยิบรัฐธรรมนูญฉบับใดมาปรับปรุงและประกาศใช้ ผมเห็นว่าไม่ควรเป็นหน้าที่ของ คสช.ที่จะหยิบเลือกรัฐธรรมนูญเดิมฉบับใดก็ได้ เพราะการหยิบจะไม่ยึดโยงกับประชาชน ถ้าหยิบฉบับปี 2534 หรือก่อนหน้านั้น ก็อาจจะไม่เข้ากับสถานการณ์ทางการเมืองที่ปรับเปลี่ยนไป จึงเหลือรัฐธรรมนูญสองฉบับ คือ ฉบับปี พ.ศ. 2540 ที่ได้ผ่านการเห็นชอบของรัฐสภา และฉบับปี พ.ศ. 2550 ที่ได้ผ่านประชามติ

จึงควรมีคำถามที่สองถามประชาชนว่า “กรณีที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไม่ได้รับความเห็นชอบด้วยเสียงข้างมากของผู้มาใช้สิทธิ ท่านเห็นว่าควรนำรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 หรือรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มาปรับปรุงและประกาศใช้ภายในสามสิบวัน”

ผมได้มีโอกาสถามอาจารย์สุลักษณ์ถึงความเห็นของท่านในเรื่องประชามติ ท่านบอกว่าเป็นเรื่องดีที่ประชาชนจะได้เรียนรู้ ผมนึกเพิ่มเติมอยู่ในใจว่า ประชาชนจะได้มีช่องทางแสดงความห่วงใยต่อบ้านเมือง เพราะต่างก็รักบ้านเมืองเช่นกัน