อำนาจพิเศษกับความรับผิดชอบ

โดย...อรรถสิทธิ์ พานแก้ว

ความกังวลของประชาชนที่เกิดขึ้นมาพร้อมกับการใช้อำนาจพิเศษของรัฐในสถานการณ์พิเศษ เป็นเรื่องที่ไม่ได้ทำให้เกิดความประหลาดใจมากนัก เพราะความกังวลจากการใช้อำนาจพิเศษนั้น มาจากการวิตกว่ารัฐอาจใช้อำนาจพิเศษที่มีอยู่ในมือเปลี่ยนดุลยภาพในพื้นที่ระหว่างสิทธิเสรีภาพของประชาชนและอำนาจรัฐที่เคยมีอยู่อย่างสมดุลจะเสียความมีสมดุลไป ดังนั้นความไม่พอใจและการเรียกร้องให้รัฐงดเว้นการใช้อำนาจพิเศษจากประชาชนจึงตามมา

อย่างไรก็ดี การใช้อำนาจพิเศษของรัฐในสถานการณ์อันพิเศษ หรือเรียกอีกอย่างได้ว่าเป็นสถานการณ์ที่ไม่ปกตินั้นถือเป็นสิ่งจำเป็น เพราะอำนาจพิเศษที่รัฐมีนั้นจะช่วยให้เกิดการแก้ไขคลี่คลายสถานการณ์ให้กลับคืนสู่ความปกติสุข และยังถือว่าเป็นการเข้ามาจัดระบบระเบียบทางการเมืองภายในรัฐแต่การใช้อำนาจพิเศษในสถานการณ์พิเศษนั้นไม่ได้หมายความว่ารัฐจะสามารถใช้ได้อย่างพร่ำเพรื่อ เพราะการใช้อำนาจพิเศษนั้นเป็นเรื่องของ “กฎการยกเว้น (Rule of Exception)” ที่ควรใช้ด้วยความจำเป็นและนำมาใช้ในระยะเวลาอันสั้นเท่านั้น

ที่สำคัญ การใช้อำนาจพิเศษของรัฐในสถานการณ์พิเศษ จะต้องมีกระบวนการที่จะทำให้เกิดการ “รับผิดรับชอบ” ของผู้ใช้อำนาจนี้ หมายความว่า การใช้อำนาจพิเศษนี้จะไม่เป็นการใช้อำนาจโดยปราศจากการตรวจสอบและการรับผิดรับชอบของผู้ใช้อำนาจดังจะเห็นได้จากตัวอย่างการใช้อำนาจ

พิเศษของรัฐประเภทนี้ในหลายประเทศที่การใช้อำนาจพิเศษของรัฐจะมีกระบวนการการตรวจสอบการใช้อำนาจควบคู่กันไป จากข้อมูลในวิทยานิพนธ์ระดับบัณฑิตศึกษาของสราวุธ ทับทอง (คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์) เรื่อง “รัฐไทยกับการใช้อำนาจในสถานการณ์ฉุกเฉิน” ได้มีการนำเสนอข้อมูลของประเทศอังกฤษและประเทศฝรั่งเศส ในประเด็นของกระบวนการใช้อำนาจและการตรวจสอบการใช้อำนาจไว้อย่างน่าสนใจว่า

ในกรณีของประเทศอังกฤษ การใช้อำนาจพิเศษในสถานการณ์ฉุกเฉินนั้น ถูกกำหนดไว้ในรูปของพระราชบัญญัติ “The Civil Contingencies Act 2004” ที่ระบุได้ว่า การใช้อำนาจพิเศษของรัฐนั้นสามารถกระทำได้แต่ในขณะเดียวกัน การใช้อำนาจพิเศษนั้นไม่สามารถทำได้โดยปราศจากการตรวจสอบการใช้อำนาจ โดยกระบวนการตรวจสอบการใช้อำนาจในประเทศอังกฤษ มีองค์กรหลัก 3องค์กรที่เกี่ยวข้อง นั่นคือ องค์กรที่หนึ่งรัฐสภา มีหน้าที่ในการพิจารณาเห็นชอบต่อกฎ ระเบียบ มาตรการต่างๆ ที่ได้ประกาศ

ออกไปภายใต้คำประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินโดยรัฐบาลซึ่งจะต้องนำเสนอต่อรัฐสภาภายใน7 วันหลังจากการประกาศองค์กรที่สอง คณะกรรมการพิจารณาข้อพิพาททางปกครอง มีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจพิเศษของรัฐเมื่อเกิดการละเมิดและก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนโดยคณะกรรมการนี้จะมีอำนาจในการพิจารณาข้อร้องเรียนใน 2 ส่วนย่อย คือ (1) ส่วนที่เกี่ยวข้องกับความชอบด้วยกฎหมาย และ(2) ความเหมาะสมของการกระทำโดยฝ่ายปกครอง ซึ่งการมีคำวินิจฉัยของคณะกรรมการนี้ออกมาแล้วคู่กรณีไม่พึงพอใจ คู่กรณีก็สามารถฟ้องร้องต่อศาลยุติธรรมได้

และองค์กรที่สาม ศาลยุติธรรมจะทำหน้าที่รับฟ้องเพื่อพิจารณาความเสียหายที่เกิดขึ้นโดยจะแยกประเภทของคดีในการพิจารณาว่า หากเป็นคดีอาญาก็จะเป็นหน้าที่ของศาลอาญาในการพิจารณา หรือถ้าเป็นคดีแพ่งก็เป็นหน้าที่ของศาลแพ่งในการพิจารณา ทั้งนี้การฟ้องต่อศาลถึงความเสียหายที่เกิดขึ้นนี้ ไม่จำเป็นต้องผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการพิจารณาข้อพิพาททางปกครอง

สำหรับกรณีของประเทศฝรั่งเศสนั้นการใช้อำนาจของรัฐในกรณีของประธานาธิบดีในสถานการณ์วิกฤตนั้น เป็นไปตามมาตรา16 แห่งรัฐธรรมนูญ ซึ่งการจะประกาศใช้นั้นแม้จะถือว่าเป็นการใช้อำนาจตามที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่การประกาศใช้นั้นก็ได้กำหนดให้เกิดกระบวนการมีส่วนร่วมจากส่วนอื่นๆในที่นี้การที่ประธานาธิบดีจะประกาศใช้อำนาจพิเศษนั้นจะต้องมีการปรึกษาหารือร่วมกับนายกรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎรประธานวุฒิสภา รวมทั้งคณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

ในส่วนของกระบวนการตรวจสอบการใช้อำนาจนี้ ได้มีการระบุ (จากการแก้ไขเพิ่มเติม) ว่า การตรวจสอบการใช้อำนาจพิเศษนี้สามารถกระทำได้ โดยกำหนดไว้ว่า ภายใน30 วันหลังการประกาศใช้อำนาจพิเศษ ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวน 60 คน สามารถร้องขอให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญตรวจสอบกระบวนการใช้อำนาจพิเศษนั้นว่าเป็นไปตามเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญหรือไม่ รวมทั้งการตรวจสอบมาตรการต่างๆ ระหว่างการใช้อำนาจพิเศษโดยศาลปกครองในส่วนที่มีสถานะเป็นกฎหรือคำสั่งทางปกครองว่าเป็นไปโดยชอบหรือไม่

โดยสรุปจากกรณีการใช้อำนาจพิเศษของทั้งสองประเทศ จะเห็นได้ว่าการประกาศใช้อำนาจพิเศษนั้น เป็นเรื่องที่รัฐและผู้ใช้อำนาจรัฐในขณะนั้นสามารถทำได้ แต่จะต้องมีกระบวนการสร้างการมีส่วนร่วมและการปรึกษาหารือก่อนที่จะประกาศออกไป และที่สำคัญอันถือเป็นหัวใจของการใช้อำนาจนั้นคือ กระบวนการตรวจสอบถ่วงดุลหลังการประกาศการใช้อำนาจ รวมทั้งการเข้ามาจัดการเยียวยากับความเสียหายที่เกิดกับประชาชนจากการใช้อำนาจพิเศษ ซึ่งทั้งสองกรณีก็แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่า การตรวจสอบการใชอ้ ำ นาจไมว่ า่จะเปน็ ในรปู แบบของคณะกรรมการพิเศษที่ตั้งขึ้นมาเพื่อตรวจสอบดูแลหรือการตรวจสอบจากระบบศาลยุติธรรมนั้นเป็นเรื่องสำคัญและจำเป็น เพื่อที่จะทำให้ความสมดุลในการใช้อำนาจพิเศษใดๆ ไม่ไปกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของปัจเจกบุคคล

ยิ่งไปกว่านั้น ข้อพึงระวังในการใช้อำนาจนั้นยังต้องครอบคลุมถึงกระบวนการใช้อำนาจในการออกมาตรการ กฎระเบียบและคำสั่งใดๆ จะต้องก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนและสังคมวงกว้างให้น้อยที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ หรือในอีกแง่หนึ่ง คือ ต้องไม่ระบุการบังคับใช้แก่กล่มุ เป้าหมาย กล่มุ บุคคลเฉพาะไม่ใช้อำนาจพิเศษในฐานะที่เป็นเครื่องมือทางกฎหมายเพื่อกำจัดคู่ขัดแย้งทางการเมืองและการใช้อำนาจควรจะใช้ให้ได้สัดส่วนกับสถานการณ์พิเศษที่ต้องการจะเข้าไปแก้ไขรวมทั้งต้องมีความสัมพันธ์ระหว่างวิธีการและผลที่จะเกิดขึ้น

นอกเหนือจากประเด็นดังที่กล่าวมาข้างต้น เมื่อรัฐต้องใช้อำนาจพิเศษนั้น การสร้างความเชื่อมั่นในการบังคับใช้อำนาจให้เกิดทั้งภายในและประชาคมโลกนั้นเป็นเรื่องสำคัญอย่างยิ่งยวด ทั้งนี้เพื่อสื่อให้เห็นถึงความจริงใจของรัฐบาลในการแก้ไขสถานการณ์อันไม่ปกติ และเพื่อสะท้อนให้เห็นถึงความชอบธรรมในการใช้อำนาจพิเศษนี้