พัฒนาการประชาธิปไตยของเดนมาร์ก

โดย...ไชยันต์ ไชยพร

ในบทความ “เส้นทางสู่ประชาธิปไตยของเดนมาร์ก” ของ Tim Knudsen และ Uffe Jakobsen สองนักรัฐศาสตร์ชาวเดนมาร์ก ได้เริ่มต้นข้อเขียนของเขาจากคำถามที่ว่า “เดนมาร์กเป็นประชาธิปไตยเมื่อไร?” คำตอบแรกคือ คนเดนมาร์กส่วนใหญ่คิดว่า เดนมาร์กเริ่มเป็นประชาธิปไตยในช่วงปี ค.ศ. 1848-1849 อันเป็นช่วงเวลาที่ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชสิ้นสุดลงและเกิดระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญขึ้นโดยมีรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้ง ผู้ที่มีสิทธิเลือกตั้งในช่วงแรกของประชาธิปไตยเดนมาร์กคือเฉพาะพลเมืองเพศชายที่มีอายุ 30 ปีขึ้นไปเท่านั้น อีกทั้งอำนาจฝ่ายบริหารก็ยังอยู่ในความรับผิดชอบขององค์พระมหากษัตริย์รวมทั้งพระราชสิทธิ์และอำนาจในการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี    

แต่ก็เข้าใจอีกเช่นกันว่า หากคนเดนมาร์กปัจจุบันมองย้อนกลับไป ก็คงบอกว่า ภายใต้เงื่อนไขแบบนั้นสมัยนั้น เดนมาร์กยังพัฒนาประชาธิปไตยไม่เต็มที่                 

Knudsen และ Jakobsen ตั้งประเด็นต่อไปว่า แต่ถ้า “ประชาธิปไตย” หมายถึงประชาธิปไตยแบบรัฐสภา (Parliamentary Democracy) คำตอบก็ต้องเปลี่ยนเป็นว่า เดนมาร์กเป็น “ประชาธิปไตยรัฐสภา” ในปี ค.ศ. 1901  กว่าจะถึงปี ค.ศ. 1901 เดนมาร์กต้องผ่านการต่อสู้ทางการเมืองในรัฐสภาเดนมาร์กมาตลอด โดยเฉพาะในประเด็น “ใครคือผู้มีอำนาจในการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี”    การกล่าวว่าเดนมาร์กเป็นประชาธิปไตยรัฐสภาในปี ค.ศ. 1901 ก็เพราะปีนั้นเป็นปีแรกที่พระมหากษัตริย์เดนมาร์กทรงแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีตามเสียงข้างมากของรัฐสภา กล่าวได้ว่า โดยส่วนใหญ่ หลังปี 1901 การแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีของเดนมาร์กก็เป็นไปตามแบบแผนของหลักเสียงข้างมากของรัฐสภามาโดยตลอด จะมีเบี่ยงเบนไปจากแบบแผนดังกล่าวเป็นบางครั้งบางคราว และการเบี่ยงเบนที่ “เลวร้ายที่สุด” เกิดขึ้นในปี 1920 เมื่อพระเจ้าคริสเตียนที่สิบทรงแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีที่ไม่ได้รับการยอมรับจากเสียงข้างมาก จึงเกิดการต่อต้านขึ้นอย่างหนักจากนักการเมืองส่วนใหญ่ ทำให้คณะรัฐมนตรีชุดดังกล่าวนี้ต้องล้มไปในเวลาเพียงไม่กี่วัน

ตั้งแต่ปี 1901 เป็นต้นมา ในภาพรวม การแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีของเดนมาร์กเป็นไปตามหลักการเสียงข้างมากของรัฐสภามาโดยตลอด จะมีเบี่ยงเบนบ้างดังกล่าว กระนั้น ในระบอบการปกครองเดนมาร์ก ก็ยังไม่มีการกำหนดลงไปอย่างชัดเจนถึงหลักการดังกล่าว จนปี ค.ศ. 1940 พระเจ้าคริสเตียนที่สิบทรงมีพระราชดำรัสยอมรับและเคารพหลักการแห่งระบอบรัฐสภา แต่เป็นรัฐสภาในแบบที่ Knudsen และ Jakobsen เรียกว่า Negative Parliamentarism นั่นคือ พระมหากษัตริย์ทรงตั้งรัฐบาลจากเสียงข้างน้อยในรัฐสภาได้ ตราบเท่าที่ “ไม่มีเสียงข้างมากในรัฐสภาคัดค้าน” หรือ “เสียงต่างๆ ในรัฐสภาไม่สามารถรวมตัวเป็นเสียงข้างมากที่จะคัดค้านได้” (โดยสภาวะดังกล่าวอาจเกิดขึ้นได้จากการที่พระมหากษัตริย์เดนมาร์กได้ทรงแต่งตั้งรัฐบาล โดยไม่อิงกับเสียงข้างมากในรัฐสภามาตั้งแต่ ค.ศ. 1849-1901

หรืออาจจะเกิดจากระบบการเลือกตั้งที่ต้องการให้เสียงประชาชนทุกกลุ่มคะแนนมีตัวแทนในรัฐสภา จนส่งผลให้ยากที่จะมีพรรคการเมืองใดได้คะแนนเสียงเกินครึ่งของรัฐสภา/ผู้เขียน)                 

จากคำอธิบายของ Knudsen และ Jakobsen เห็นได้ว่า นับตั้งแต่เดนมาร์กเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี ค.ศ. 1849-1901 พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีโดยไม่ต้องอิงกับเสียงข้างมาก แต่หลังจากนั้นระบอบการปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญเดนมาร์กได้เริ่มเข้าสู่แบบแผนที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีตามเสียงข้างมาก ซึ่งกว่าจะเข้าสู่แบบแผนดังกล่าวต้องใช้เวลาถึง 52 ปีหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง

กล่าวได้ว่าระบอบการเมืองการปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญเดนมาร์กดำเนินไปภายใต้เงื่อนไขดังกล่าว ในลักษณะของแบบแผนจารีตประเพณีการเมืองการปกครองที่เริ่มเกิดขึ้นในปี ค.ศ. 1901 แต่ยังไม่มีการบันทึกเป็นลายลักษณ์อักษรไว้ในรัฐธรรมนูญจนถึงปี ค.ศ. 1953 ที่หลักการหรือจารีตการปกครองดังกล่าวได้ถูกบันทึกไว้เป็นลายลักษณ์อักษรในรัฐธรรมนูญ ซึ่งรวมแล้ว—ในประเด็นการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี---เดนมาร์กต้องใช้เวลาถึง 104 ปีหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองจึงจะมีความชัดเจนและลงตัวทั้งในทางปฏิบัติและในทางตัวบทกฎหมาย

ที่เล่ามานี้ ไม่ได้ต้องการจะบอกว่า แม้ไทยไม่จำเป็นต้องรอเวลานานเท่าเดนมาร์ก แต่ขณะเดียวกันจะให้เปลี่ยนได้รวดเร็วฉับพลันแบบกระโดดข้ามไปเหมือนเขาก็คงยากอยู่                                   

(ส่วนหนึ่งของโครงการวิจัย “สถาบันพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญของไทย : ปัญหาในการเปรียบเทียบอ้างอิงกับระบอบการปกครองที่เป็นตัวแบบในต่างประเทศ” [RDG5710023] สกว. ฝ่ายนโยบายชาติและความสัมพันธ์ข้ามชาติ [ฝ่าย 1])