‘ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ ทำทำไม ทำอย่างไร’

โดย...ดร.วิรไท สันติประภพ

คนไทยส่วนใหญ่ไม่ค่อยเห็นความสำคัญของรัฐวิสาหกิจ มักคิดว่ารัฐวิสาหกิจเปลี่ยนแปลงได้ยาก เอาพลังไปทำเรื่องอื่นน่าจะเกิดประโยชน์มากกว่า ถ้าเราคิดว่ารัฐวิสาหกิจเป็นปัญหาที่ปล่อยปละละเลยได้แล้ว เราจะพลาดโอกาสสำคัญที่จะเปลี่ยนแปลงประเทศไทยให้ดีขึ้น รัฐวิสาหกิจมีความสำคัญมาก (กว่าที่คนไทยส่วนใหญ่คิด) อย่างน้อยในหกมิติสำคัญ

มิติแรก รัฐวิสาหกิจเป็นเจ้าของหรือมีอำนาจครอบคลุมทรัพยากรจำนวนมากที่เป็นหัวใจของยุทธศาสตร์ของประเทศ ประเทศไทยจะยกระดับการพัฒนาได้หรือไม่ ขึ้นอยู่กับว่าเราจะใช้ทรัพยากรที่มีอยู่ในมือรัฐวิสาหกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพเพียงใด ทั้งคลื่นความถี่โทรคมนาคม ระบบการขนส่งทางราง ท่าเรือ สนามบิน ไปจนถึงบริการสาธารณะต่างๆ ที่กระทบต่อต้นทุนการใช้ชีวิตของคนไทย และต้นทุนการทำธุรกิจของไทย

มิติที่สอง รัฐวิสาหกิจมีงบประมาณรวมกันจำนวนมาก แต่ละปีรวมกันถึงสี่ล้านสี่แสนล้านบาท หรือประมาณสองเท่าของงบประมาณของรัฐบาล โครงการลงทุนเมกะโปรเจกต์จะต้องทำผ่านรัฐวิสาหกิจเกือบทุกโครงการ ถ้าไม่ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจกันจริงจังแล้ว โครงการลงทุนเหล่านี้มีโอกาสสูงมากที่จะล้มเหลว หรือได้ผลตอบแทนจากการลงทุนต่ำเหมือนอดีตที่ผ่านมา และรัฐบาลจะไม่สามารถใช้โครงการเมกะโปรเจกต์กระตุ้นการลงทุนภาคเอกชนได้ตามที่คาดหวัง เพราะภาคเอกชนไม่เชื่อว่าโครงการลงทุนเหล่านี้จะสำเร็จ

มิติที่สาม รัฐวิสาหกิจเป็นผู้ประกอบการสำคัญในหลายธุรกิจ โดยเฉพาะในธุรกิจการเงิน ธุรกิจพลังงานและธุรกิจขนส่ง พฤติกรรมของรัฐวิสาหกิจสามารถบิดเบือนกลไกตลาด สร้างภาระให้แก่ผู้บริโภค และบั่นทอนความสามารถในการแข่งขันของคู่แข่งเอกชน 

มิติที่สี่ แม้ว่ารัฐวิสาหกิจไทยสามารถนำส่งรายได้ให้แก่รัฐบาลปีละกว่าแสนล้านบาท แต่เรามีรัฐวิสาหกิจหลายแห่งที่ขาดทุนต่อเนื่องและมีแนวโน้มจะขาดทุนเพิ่มขึ้น จากการบริหารงานที่ขาดประสิทธิภาพ ส่วนรัฐวิสาหกิจที่มีกำไรนั้น มีประสิทธิภาพและความสามารถในการทำกำไรต่ำกว่าคู่แข่งเอกชนมาก ไม่คุ้มค่ากับเงินลงทุนจำนวนมหาศาลที่รัฐได้ใส่เข้าไป และกำไรส่วนหนึ่งมาจากอำนาจผูกขาดหรือกึ่งผูกขาด

มิติที่ห้า รัฐวิสาหกิจเป็นช่องทางสำคัญของการคอร์รัปชั่นในสังคมไทย เพราะมีงบลงทุนสูงและมีอำนาจกึ่งรัฐที่จะให้คุณให้โทษได้ การคอร์รัปชั่น ขนาดใหญ่เปลี่ยนจากที่เคยเรียกเงินทอนในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างเป็นการคอร์รัปชั่นผ่านโครงการลงทุนขนาดใหญ่ที่ไม่มีราคากลาง สามารถปรับตัวเลขสมมติฐานต่างๆ เพื่อให้แสดงผลตอบแทนที่คุ้มค่าการลงทุนได้โดยง่าย ในอนาคตโครงการลงทุนเหล่านี้ล้มเหลวก็จับมือใครดมไม่ได้ นักการเมืองจึงนิยมแย่งกันเป็นรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงที่มีรัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่อยู่ในอาณัติ

มิติที่หก รัฐวิสาหกิจได้กลายเป็นช่องทางสำคัญของการทำนโยบายประชานิยม (แบบไร้ความรับผิดชอบ) เพราะมีช่องโหว่อยู่มาก เราคุ้นเคยกันดีกับโครงการรับจำนำสินค้าเกษตรแบบรับซื้อทุกเมล็ดในราคาสูงเพื่อแจกเงินซื้อเสียง โครงการพักหนี้สารพัดทั้งหนี้เสียและหนี้ดี ล้วนอาศัยรัฐวิสาหกิจเป็นกลไกสำคัญทั้งสิ้น

เหตุผลทั้งหกมิติข้างต้นชัดเจนว่าทำไมเราถึงต้องปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ แต่คำถามที่ยากกว่า คือจะปฏิรูปรัฐวิสาหกิจอย่างไรให้เกิดผลเป็นรูปธรรมได้ภายในช่วงเวลาสั้นๆ ผมคิดว่ามีสี่​เรื่องสำคัญ

เรื่องแรก จะต้องเร่งจัดตั้งหน่วยงานที่ทำหน้าที่กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจแบบรวมศูนย์ ในวันนี้ สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ​ (สคร.) เป็นเพียงหน่วยงานประสานงาน และที่ปรึกษาให้แก่รัฐวิสาหกิจ แต่อำนาจการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจยังกระจายอยู่ตามกระทรวงต้นสังกัด ทำให้นักการเมืองเจ้ากระทรวงแทรกแซงรัฐวิสาหกิจได้โดยง่าย การจัดตั้งหน่วยงานกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจแบบรวมศูนย์ได้รับการยอมรับทั่วโลกว่ามีประสิทธิภาพสูงสุด และช่วยแก้ปัญหารัฐวิสาหกิจในหลายประเทศที่เคยมีปัญหาคล้ายเราได้สำเร็จ

หน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นใหม่ต้องทำบทบาทเจ้าของรัฐวิสาหกิจได้เต็มที่ กำกับดูแลให้แน่ใจว่ารัฐวิสาหกิจทุกแห่งประสบความสำเร็จตามพันธกิจการจัดตั้ง สามารถแต่งตั้งกรรมการและผู้บริหารที่มีความรู้ความสามารถ มีระบบการบริหารงานที่โปร่งใส ป้องกันไม่ให้นักการเมืองแทรกแซง (จนเกินควร) อย่างไรก็ดีรัฐวิสาหกิจต้องเป็นกลไกของรัฐ การกำหนดนโยบายแต่ละรัฐวิสาหกิจจึงยังเป็นอำนาจของกระทรวงที่เกี่ยวข้อง

เรื่องที่สอง จะต้องยกระดับระบบบรรษัทภิบาลของรัฐวิสาหกิจให้เท่าเทียมหรือเหนือกว่าบริษัทเอกชนชั้นนำของประเทศ เริ่มจากการแบ่งแยกบทบาทหน้าที่ความรับผิดชอบให้ชัดเจนระหว่างรัฐวิสาหกิจและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ต้องแบ่งแยกอำนาจการกำหนดนโยบาย (Policy Maker) การกำกับดูแลตรวจสอบรัฐวิสาหกิจ (Regulator) บทบาทการเป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจ (Owner) และการดำเนินงานของตัวรัฐวิสาหกิจเอง (Operator) ออกจากกัน เพื่อไม่ให้ชี้นิ้วกันไปมา คณะกรรมการและผู้บริหารต้องปราศจากความขัดแย้งทางผลประโยชน์และการทำหน้าที่ทับซ้อน และการให้ผลตอบแทนพนักงานต้องสอดคล้องกับผลงาน

เรื่องที่สาม จะต้องสร้างความสามารถในการแข่งขันอย่างเท่าเทียมกันระหว่างรัฐวิสาหกิจกับผู้ประกอบการเอกชนในกิจการหารายได้ของรัฐวิสาหกิจ โดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในรูปบริษัทจำกัด หรือบริษัทมหาชน การแข่งขันอย่างเท่าเทียมกันเป็นกลไกสำคัญที่จะทำให้รัฐวิสาหกิจหยุดนิ่งไม่ได้ ต้องพัฒนาตัวเองอย่างต่อเนื่อง รัฐวิสาหกิจไม่ควรใช้ความได้เปรียบจากอำนาจรัฐสร้างเกราะป้องกันตัวเองจากการแข่งขัน หรือบั่นทอนความสามารถในการแข่งขันของคู่แข่งเอกชน

เรื่องสุดท้าย รัฐบาลต้องกล้าตัดสินใจปรับเปลี่ยนสถานะรัฐวิสาหกิจที่ไม่ควรเป็นรัฐวิสาหกิจอีกต่อไป ให้อยู่ในรูปองค์กรอื่นที่เหมาะสมกว่า หรือลดสัดส่วนการถือหุ้นของรัฐบาลลง สำหรับรัฐวิสาหกิจที่มีปัญหาความสามารถในการแข่งขันและปัญหาทางการเงิน รัฐบาลต้องกล้าที่จะผ่าตัดปฏิรูปอย่างเด็ดขาด ไม่เลี้ยงไข้ไว้สร้างปัญหาที่รุนแรงกว่าในระยะยาว รัฐวิสาหกิจที่มีปัญหาไม่ควรได้รับเงินช่วยเหลือ หรือถูกมอบหมายให้ดำเนินโครงการใหม่ๆ โดยเฉพาะโครงการลงทุนขนาดใหญ่ จนกว่าจะแน่ใจได้ว่าจะเกิดการปฏิรูป 

ช่วงระยะเวลาหนึ่งปีข้างหน้านี้เป็นโอกาสสำคัญในการวางโครงสร้างปฏิรูปประเทศไทยในด้านต่างๆ การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจเป็นเรื่องสำคัญมากเรื่องหนึ่งที่จะต้องทำให้เกิดผลเป็นรูปธรรม เพราะถ้าเรานิ่งเฉย รัฐวิสาหกิจมีแนวโน้มที่จะเป็นระเบิดเวลา และเป็นตัวถ่วงการพัฒนาประเทศ ไม่สามารถยกระดับประเทศไทยได้อย่างแท้จริง