การควบคุม เงินนอกงบประมาณ

ผมเสนอความคิดเห็นในหนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์ไว้ก่อนหน้านี้ว่า ในปี 2557 มีเงินนอกงบประมาณอยู่กว่า 3.2 ล้านล้านบาท เป็นจำนวนที่สูงมาก และมีกองทุนอยู่แล้วเกินร้อย จึงสมควรจะเริ่มทบทวนเรื่องนี้

เหตุผลที่ควรทบทวนนั้น เนื่องจากที่ผ่านมาปรากฏปัญหาหลายประการ

(ก) ขบวนการกำกับดูแลที่กระทำแบบแยกส่วน ไม่มีการพิจารณาในภาพรวมถึงความเหมาะสม หรือความคุ้มค่าของการใช้เงิน

(ข) ข้อมูลที่ไม่สะดวกโปร่งใส ทำให้การติดตามตัวเลขเพื่อวิพากษ์วิจารณ์ หรือเปรียบเทียบระหว่างองค์กร หรือระหว่างกองทุนที่มีวัตถุประสงค์ต่างๆ กัน ทำได้ไม่สะดวก

(ค) ไม่มีโอกาสที่จะมีการพิจารณาทบทวนว่ากองทุนใดหมดความจำเป็นลงแล้ว หรือกองทุนใดถึงเวลาที่จะนำเข้ามาในระบบงบประมาณแล้ว

(ง) กฎหมายบางฉบับกำหนดให้เก็บเงินที่ส่วนงานได้รับไว้ที่ส่วนงาน ทั้งที่ผิดหลักการ หรือเกินความจำเป็น

(จ) ไม่มีขบวนการป้องกันการผลาญเงิน และการใช้จ่ายที่ฟุ่มเฟือย

หลักคิดในเรื่องนี้ควรเป็นอย่างไร

เหตุผลที่ยอมรับกันจะมี 3 กรณี

1.ต้องกันรายได้เพื่อใช้เฉพาะเรื่อง (Earmark) เพราะถ้าไม่กันไว้ก็จะนำเงินนี้ไปใช้เพื่อการอื่น แต่การกันเงินนั้นน่าจะสามารถทำได้ภายในระบบงบประมาณ กล่าวคือ กำหนดให้กระบวนการใช้เงินยังต้องผ่านงบประมาณ แต่บังคับให้ชัดเจน มิให้นำเอาเงินนี้ไปใช้เพื่อการอื่น

2.ต้องป้องกันความเสี่ยงงบประมาณล่าช้า จึงให้เก็บรายได้ไว้ที่ส่วนงาน กรณีนี้ แทบทุกประเทศจะใช้เฉพาะกรณีระบบรักษาพยาบาลเท่านั้น เพื่อมิให้เสี่ยงต่อสุขภาพอนามัยของประชาชน แต่กรณีอื่นๆ ไม่น่าจะมีความจำเป็นป้องกันความเสี่ยงเช่นนี้

3.ต้องปกป้องความเป็นอิสระขององค์กรจากอิทธิพลการเมือง โดยเฉพาะองค์กรที่บังคับใช้กฎหมาย เช่น ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) คณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย (คปภ.) คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) และสื่อที่ต้องมีความเป็นอิสระ เช่น ทีวีเสรี ไทยพีบีเอส ฯลฯ

แต่กรณีนี้องค์กรควรจะต้องแสดงวิธีการควบคุมการใช้จ่ายฟุ่มเฟือยที่รัดกุมได้อย่างชัดเจน มิฉะนั้นก็ไม่ควรปล่อยให้องค์กรเก็บรักษาเงินไว้เกินความจำเป็น

ถามว่า ควรจะปรับปรุงวิธีการกำกับควบคุมอย่างไร

การออกนอกงบประมาณ ต้องทำให้เกิดขึ้นใหม่ได้ยาก เรื่องนี้ควรมีข้อบังคับไว้ในระดับรัฐธรรมนูญ กรณีเมื่อใดในอนาคตมีข้อเสนอให้ตั้งกองทุนขึ้นใหม่ จะต้องให้ทั้งสำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และกระทรวงการคลังพิจารณาอย่างถี่ถ้วนเสียก่อน

ทั้งสามหน่วยงานต้องตอบคำถามต่อไปนี้ก่อนพิจารณาให้ความ
เห็นชอบ

(ก) เหตุใดจึงไม่สามารถดำเนินการภายในระบบงบประมาณ

(ข) หากระบบงบประมาณมีปัญหาอุปสรรค จะแก้ไขเพิ่มเติมกฎระเบียบ เพื่อแก้ปัญหาอุปสรรคดังกล่าวได้หรือไม่

ผมเห็นว่าเงินที่ออกนอกงบประมาณไปแล้ว ควรให้กลับเข้ามาในระบบให้มากที่สุด

ดังนั้น การแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนี้ ควรกำหนดให้เงินที่อยู่นอกงบประมาณทุกโครงการ ต้องกลับเข้ามาอยู่ในระบบเมื่อครบระยะเวลาหนึ่ง เช่น 7 ปีจากนี้ไปโดยอัตโนมัติ เว้นแต่จะมีการยืนยันเฉพาะด้วยการออกเป็นกฎหมาย

นอกจากนี้ สำหรับกรณีที่มีการยืนยันว่า ยังจำเป็นต้องเก็บไว้นอกงบประมาณก็ควรบังคับให้มีการพิจารณาทบทวนทุก 10 ปี ว่าจะสามารถแก้ไขปรับปรุงกระบวนการทำงานในระบบงบประมาณ เพื่อนำเงินกลับเข้ามาในระบบได้หรือไม่

กระทรวงการคลังและสำนักงบประมาณ ควรควบคุมการใช้เงินนอกระบบ รัฐธรรมนูญควรจะกำหนด กรณีเงินที่ยังจำเป็นต้องอยู่นอกระบบ ควรจะเก็บตัวเงินไว้ที่องค์กรหรือกองทุนเฉพาะเท่าที่จำเป็นต้องใช้หมุนเวียนแต่ละปีเท่านั้น เว้นแต่มีเหตุผลจำเป็นเฉพาะองค์กร สำหรับเงินส่วนที่เหลือ ควรกวาดเอาไปเก็บไว้ที่กระทรวงการคลังก่อน แล้วให้องค์กรและกองทุนทำแผนงานที่เป็นลักษณะโครงการเพื่อเสนอทยอยเบิกภายหลัง

ตัวเลขการรับเงินและการใช้เงินนอกระบบ ควรแสดงต่อท้ายเอกสารงบประมาณ เพื่อให้รัฐสภาสามารถติดตามสอบถาม และประเมินความ
คุ้มค่าในการใช้เงินนอกระบบ ไม่น้อยกว่าการใช้เงินในระบบ จึงควรมีการ
นำเสนอข้อมูลทางการเงินของทุกองค์กรและกองทุนที่อยู่นอกระบบ ให้คณะกรรมาธิการงบประมาณรับทราบ พร้อมไปกับข้อมูลงบประมาณทุกปี

วิธีนี้กรรมาธิการและสื่อมวลชนจะสามารถสอบถามแต่ละองค์กร และแต่ละกองทุน เกี่ยวกับผลการดำเนินงาน เพื่อเปรียบเทียบกับวัตถุประสงค์เดิมในการจัดตั้งองค์กรหรือกองทุน และเพื่อให้เงินนอกระบบเป็นไปอย่างโปร่งใสและรับผิดชอบควรแก้ไขกฎหมายเพื่อกำหนดเพดาน

กรณีที่กฎหมายกำหนดให้มีการส่งเงินเข้ากองทุนหรือองค์กรเป็นอัตราตายตัว ควรแก้ไขกฎหมายเพื่อกำหนดเพดาน เพื่อมิให้เงินไหลออกไปนอกงบประมาณเกินความจำเป็น หรือหากไม่กำหนดเพดานเงินที่จะนำส่ง ก็ควรกำหนดเพดานเงินที่จะเก็บไว้ที่กองทุนหรือองค์กรโดยอัตโนมัติ ส่วนที่เกินควรส่งคลังไว้ก่อน แล้วค่อยทำโครงการเสนอเพื่อเบิกใช้ต่อไป

เงินที่ได้จากการอนุญาตให้เอกชนได้สิทธิเช่าใช้ทรัพย์สินของส่วนรวม ไม่ควรให้เก็บไว้ที่องค์กร กรณีเงินที่ได้จากสัมปทานหรือการให้เช่าใช้ทรัพย์สินซึ่งอาจเป็นเงินจำนวนมากนั้นควรนำส่งคลัง เพื่อเปิดโอกาสให้รัฐบาลนำไปใช้สำหรับประโยชน์ของประชาชนทั้งประเทศ หรือถ้าหากรัฐบาลยังไม่มีกำหนดการที่จะใช้เงินดังกล่าว ก็ควรส่งไปที่องค์กรที่มีความชำนาญในการบริหารเงินสำรอง ในทำนองเดียวกับที่ ธปท.บริหารเงินทุนสำรองระหว่างประเทศ

กล่าวโดยสรุป ผมเห็นว่ามีความจำเป็นจะต้องเริ่มคุมกำเนิดการออกไปนอกงบประมาณตั้งแต่เดี๋ยวนี้ มีมาตรการที่จะคุมเงินออกนอกงบประมาณมิให้โตเกินกว่าที่จำเป็น และมีมาตรการที่จะทบทวนความจำเป็น รวมทั้งแก้กฎระเบียบเพื่อนำเงินเหล่านี้กลับเข้ามาในระบบโดยเร็ว