การกำกับดูแลสถาบันการเงินเฉพาะกิจ(1)

ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการกำกับนโยบายรัฐวิสาหกิจได้ออกมาเปิดเผยผลการประชุมของคณะกรรมการที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานว่า จะให้ธนาคารแห่งประเทศไทยกำกับดูแลสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ โดยครอบคลุมถึงการออกเกณฑ์กำกับดูแลการตรวจสอบตามความเหมาะสมของผู้บริหาร การติดตามและตรวจสอบ รวมทั้งการสั่งการให้แก้ไขปัญหา เพื่อให้การกำกับดูแลสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ มีความเป็นอิสระอย่างแท้จริง และป้องกันเกิดปัญหาการใช้สถาบันการเงินเหล่านั้นดำเนินการที่ไม่เหมาะสม

ขณะที่การกำกับนโยบายและผู้ถือหุ้นยังอยู่ในหน้าที่ของกระทรวงการคลังต่อไป พร้อมมอบหมายให้กระทรวงการคลัง และธนาคารแห่งประเทศไทยกำหนดกรอบและดูแลรายละเอียดต่อไป

ปัญหาที่เกิดกับสถาบันการเงินของรัฐเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นมาทุกยุคทุกสมัย และทราบกันดีว่าเกิดขึ้นเพราะผู้มีอำนาจใช้อิทธิพลผ่านคณะกรรมการหรือผู้บริหาร ให้ปล่อยสินเชื่อให้กับพรรคพวกบริหารจนเกิดความเสียหาย กระทรวงการคลังในฐานะผู้ถือหุ้นต้องใช้เงินภาษีอากรของประชาชนเพิ่มทุนให้ เพราะถ้าไม่เพิ่มทุนให้ ฐานความมั่นคงที่วัดจากระดับเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงก็จะลดลงจนขาดความน่าเชื่อถือที่จะระดมเงินฝากหรือเงินกู้มาใช้เพื่อขยายสินเชื่อต่อไป “ตามนโยบายของรัฐบาล”

เพราะฉะนั้นสาเหตุที่ทำให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐมีปัญหาก็คือ การใช้อำนาจในการแสวงหาผลประโยชน์ทางด้านการเงินและ/หรือคะแนนเสียงของผู้มีอำนาจรัฐ โดยใช้สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐเป็นเครื่องมือ และการขาดจรรยาบรรณ และความรับผิดชอบในความเป็นผู้บริหารสถาบันการเงินที่เกิดขึ้นและดำรงอยู่ด้วยเงินภาษีอากรของประชาชน เป็นสถาบันการเงินของรัฐ ไม่ใช่ของรัฐบาล

คำถามคือ การมอบอำนาจการกำกับดูแลและตรวจสอบ และสั่งการแก้ไขปัญหาของสถาบันการเงินดังกล่าวให้ธนาคารแห่งประเทศไทย จะแก้ไขปัญหาและป้องกันความเสียหายเช่นที่เคยเกิดขึ้นได้จริงหรือ

ความจริงกระทรวงการคลังได้มอบหมายให้ธนาคารแห่งประเทศไทยตรวจสอบสถาบันการเงินของรัฐมานานหลายปีแล้ว และธนาคารแห่งประเทศไทยก็ได้ทำหน้าที่นี้อย่างมีประสิทธิภาพ ละเอียดและเจาะลึก ทั้งด้านการบริหาร ด้านความเสี่ยงต่างๆ เช่น ด้านเครดิต ด้านสภาพคล่อง ด้านความเพียงพอของเงินกองทุน และด้านประสิทธิภาพในการดำเนินงาน

หลังจากเข้าไปตรวจสอบแล้ว ธนาคารแห่งประเทศไทยก็จะออกรายงานผลการตรวจสอบพร้อมข้อเสนอแนะในการแก้ไขปัญหาที่พบให้กระทรวงการคลัง เพื่อดำเนินการแก้ไขต่อไปในฐานะที่เป็นผู้ถือหุ้น และผู้กำกับดูแลตามกฎหมาย

เพราะฉะนั้นการให้ธนาคารแห่งประเทศไทยตรวจสอบสถาบันการเงินของรัฐจึงไม่ใช่เป็นเรื่องใหม่ ส่วนที่เปลี่ยนแปลงคือการให้ ธปท.ออกเกณฑ์กำกับดูแลการติดตามตรวจสอบผู้บริหาร และการสั่งการให้แก้ไขปัญหา

ตรงนี้แหละครับที่ผมยังมองไม่ออกว่าจะทำได้อย่างไร ถ้าการกำกับนโยบายยังเป็นหน้าที่ของกระทรวงการคลังต่อไป และกระทรวงการคลังยังคงเป็นผู้ถือหุ้นของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ

ปกติในการกำกับดูแลธนาคารพาณิชย์และสถาบันการเงินของเอกชน ธนาคารแห่งประเทศไทยมีอำนาจในการให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ การแต่งตั้งกรรมการและผู้บริหารระดับสูงของสถาบันการเงินเอกชนแต่ละแห่ง รวมทั้งการดำเนินการตามกฎหมายเพื่อเอาโทษต่อบุคคลเหล่านั้น ถ้ามีเจตนาหรือประมาทเลินเล่อร้ายแรงจนทำให้สถาบันการเงินเสียหาย

แต่บทลงโทษที่ร้ายแรงที่สุด คือ ถ้าสถาบันการเงินเสียหายจนกระทบถึงเงินกองทุนต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนด ธนาคารแห่งประเทศไทยสามารถเข้าไป “ยึด” สถาบันการเงินเหล่านั้นเพื่อแก้ไขปัญหา สั่งลดทุนของผู้ถือหุ้นก่อนเพิ่มทุน และท้ายที่สุดถ้าแก้ไขปัญหาไม่ได้ สามารถสั่งปิดสถาบันการเงินเหล่านั้นได้

ธนาคารแห่งประเทศไทยคงยากที่จะใช้มาตรการเหล่านี้กับสถาบันการเงินของรัฐ เช่น สั่งให้ธนาคารของรัฐลดทุน และสั่งให้กระทรวงการคลังเพิ่มทุนให้เพียงพอ หรือสั่งปิดธนาคารเฉพาะกิจ ถึงแม้ว่าสถาบันการเงินเหล่านั้นจะมีปัญหาที่ซุกไว้สมควรที่จะถูกปิดก็ตาม เพราะเป็นทรัพย์สินของรัฐที่ถูกจัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย และการลดมูลค่าทรัพย์สินของรัฐบาลเข้าใจว่าทำได้ยาก หรือเคยมีข้าราชการระดับสูงบางท่านบอกว่าทำไม่ได้

ไม่เป็นไรครับ ผมว่า กระทรวงการคลังและธนาคารแห่งประเทศไทยคงจะมีวิธีแก้ไขปัญหาเหล่านี้ หลังจากไปพิจารณารายละเอียดตามมติที่ประชุมคณะกรรมการกำกับนโยบายรัฐวิสาหกิจซึ่งถ้าทำได้ ย่อมเป็นการสร้างความโปร่งใสในการกำกับดูแลสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ถูกต้องตามหลักการว่า ผู้คุมกฎหรือ Regulator ควรจะมีความเป็นอิสระไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน ทั้งในฐานะผู้ถือหุ้นและผู้ที่ต้องกำหนดนโยบายให้สถาบันการเงินเหล่านั้นนำไปปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาลแต่ละชุด ซึ่งเป็นแนวความคิดที่มีมานานแล้วว่า การกำกับดูแลและตรวจสอบสถาบันการเงินเฉพาะกิจควรให้ธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นผู้รับผิดชอบ แต่ติดขัดที่ฝ่ายการเมืองไม่ยอมรับเพราะมีเหตุผลในทางการเมืองว่า ธนาคารเฉพาะกิจเป็นสถาบันการเงินที่ถูกก่อตั้งขึ้นมาเพื่อเป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการให้ความช่วยเหลือประชาชน และภาคธุรกิจที่ยังอ่อนแอ เช่น ธนาคารอาคารสงเคราะห์มีหน้าที่ส่งเสริมให้ประชาชนมีที่อยู่อาศัย ธนาคาร SME มีหน้าที่ส่งเสริมธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อมให้เข้าถึงแหล่งเงินทุน ธนาคารเพื่อการเกษตรมีหน้าที่ให้ความช่วยเหลือเกษตรกร ธนาคารออมสินมีหน้าที่ส่งเสริมการออมของประชาน และธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้ามีหน้าที่ช่วยเหลือผู้ส่งออกและนำเข้าให้เข้าถึงแหล่งเงินทุนและตลาดใหม่ๆ ในต่างประเทศ ทั้งหมดนี้เป็นพันธกิจหลักหาใช่การแสวงหากำไรเหมือนธนาคารพาณิชย์ของเอกชนไม่

นอกจากพันธกิจหลักที่ได้พูดถึงในช่วงเวลาหลายปีหลังสถาบันการเงินเฉพาะกิจยังถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการกระตุ้นเศรษฐกิจเนื่องจากความจำกัดของงบประมาณแผ่นดินโครงการของรัฐหลายโครงการจึงถูกนำมาฝากไว้กับสถาบันการเงินเฉพาะกิจโดยการใช้สภาพคล่องของสถาบันการเงินเหล่านั้นขยายสินเชื่อในการดำเนินโครงการ ซึ่งถ้ารัฐบาลไม่ค้ำประกันแล้ว ภาระหนี้ที่ปล่อยออกไปจะไม่ถูกนับว่าเป็นหนี้สาธารณะ ไม่ว่าจะไประดมทุนจากการกู้หรือระดมเงินฝาก

เพราะฉะนั้น ด้วยวัตถุประสงค์และพันธกิจที่ต่างจากธนาคารพาณิชย์ เราจึงเคยได้ยินผู้บริหารสถาบันการเงินเฉพาะกิจอ้างเสมอว่า หากต้องการให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจขยายสินเชื่อเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจตามนโยบายของรัฐบาลหรือเพื่อให้เกษตรกร ....ประเภทรายย่อยเข้าถึงสินเชื่อ รัฐบาลหรือกระทรวงการคลังจะต้องผ่อนผันความเข้มงวดและกฎเกณฑ์ในการดำเนินงานลง ซึ่งเมื่อไม่นานมานี้ก็มีข่าวว่า กระทรวงการคลังกำลังพิจารณากฎเกณฑ์การกำกับดูแลสถาบันการเงินเฉพาะกิจใหม่เพื่อให้สนองนโยบายของรัฐบาลได้

เพราะฉะนั้นผมจึงสงสัยว่า แนวทางใหม่ในการกำกับดูแลและตรวจสอบจึงจะมีความเป็นไปได้มากน้อยเพียงใด หากรัฐบาลยังต้องการใช้สถาบันการเงินเฉพาะกิจเป็นเครื่องมือในการดำเนินนโยบายการเงินการคลัง หากธนาคารแห่งประเทศไทยกำหนดกฎเกณฑ์ในการกำกับดูแลแล้ว “เข้มงวดเกินไป” ในทัศนะของรัฐบาล และการสั่งการเอาผิดกับผู้บริหารหรือคณะกรรมการที่รัฐบาลเป็นผู้แต่งตั้งขึ้นอย่างเฉียบขาดเหมือนการดำเนินการกับสถาบันการเงินภาคเอกชนนั้น จะมีความเป็นไปได้มากน้อยเพียงใดเพราะปกติในคณะกรรมการสถาบันการเงินเหล่านี้จะมีข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ตัวแทนจากหน่วยราชการนั่งอยู่ในบอร์ด

ที่น่ากังวลมากกว่า คือ ถ้ามีการเปลี่ยนแปลงระบบการกำกับดูแลแล้ว ธนาคารแห่งประเทศไทยจะตกอยู่ในที่นั่งเป็นแพะรับบาป ถ้าการดำเนินงานไม่เข้าเป้าหรือถ้ามีการทุจริตก็จะถูกหยิบขึ้นมาอ้างว่าได้ผ่านการตรวจสอบของธนาคารแห่งประเทศไทยแล้ว ซึ่งธรรมชาติของสินเชื่อที่จะเสียนั้น มักจะใช้เวลาประมาณ 23 ปี หลังจากที่ปล่อยไปแล้ว ซึ่งเป็นการยากที่จะตรวจพบจนกว่าความเสียหายจะเกิดขึ้นจริง

การป้องกันการทุจริต และความเสียหายของสถาบันการเงินเฉพาะกิจโดยเน้นการตรวจสอบจึงเป็นการป้องกันที่ปลายเหตุคงได้ผลดีระดับหนึ่ง แต่ถ้าจะให้เกิดผลจริงคงต้องอยู่ที่การพัฒนาคุณภาพและมโนธรรมของนักการเมือง ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ ผู้บริหารและผู้ที่เข้ามาทำหน้าที่กรรมการในคณะกรรมการของสถาบันการเงินแต่ละแห่งที่จะปฏิบัติหน้าที่อย่างตรงไปตรงมา จึงจะทำให้สถาบันการเงินเหล่านี้ปฏิบัติงานได้ตามพันธกิจที่ถูกก่อตั้งขึ้นมา และไม่ควรถูกนำไปใช้เป็นเครื่องมือเพื่อหลีกเลี่ยงการบริหารภายใต้วินัยการเงินการคลังอย่างที่เป็นมา

ความจริงในปัจจุบันกระทรวงการคลังสามารถสั่งการแก้ไขปัญหาอย่างเฉียบขาดตามรายงานการตรวจสอบของธนาคารแห่งประเทศไทย เพราะมีอำนาจเต็มที่ในฐานะผู้ถือหุ้นและผู้คุมกฎอยู่แล้ว หากดำเนินการตามนั้นก็ไม่มีความจำเป็นต้องเปลี่ยนแปลงระบบการกำกับดูแลใหม่ ซึ่งอาจเกิดความโปร่งใสยิ่งขึ้นตามหลักการ มีความเป็นอิสระจากฝ่ายการเมืองยิ่งขึ้น แต่จะมีปัญหาภาคปฏิบัติ เพราะสถาบันการเงินเฉพาะกิจจะเพิ่มความเข้มงวดในการขยายสินเชื่อให้ลูกค้าทั่วไปยิ่งขึ้น

ส่วนลูกค้าพิเศษที่นักการเมืองส่งมาให้ก็คงได้รับการพิจารณาเป็นพิเศษต่อไป เพราะเป็นผู้แต่งตั้งผู้บริหารและคณะกรรมการของสถาบันการเงินเหล่านั้น

ต้องรอดูต่อไปครับว่า ผลการพิจารณารายละเอียดของกระทรวงการคลังกับธปท.จะออกมาอย่างไร ผมแค่เล่าโจทย์ให้ท่านผู้อ่านฟังเท่านั้น

ไม่เป็นไรครับ ผมว่ากระทรวงการคลังและธนาคารแห่งประเทศไทยคงจะมีวิธีแก้ไขปัญหาเหล่านี้ หลังจากไปพิจารณารายละเอียดตามมติที่ประชุมคณะกรรมการกำกับนโยบายรัฐวิสาหกิจ ซึ่งถ้าทำได้ย่อมเป็นการสร้างความโปร่งใสในการกำกับดูแลสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ถูกต้องตามหลักการว่า ผู้คุมกฎหรือ Regulator ควรจะมีความเป็นอิสระไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน ทั้งในฐานะผู้ถือหุ้นและผู้ที่ต้องกำหนดนโยบายให้สถาบันการเงินเหล่านั้นนำไปปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาลแต่ละชุด ซึ่งเป็นแนวความคิดที่มีมานานแล้วว่า การกำกับดูแลและตรวจสอบสถาบันการเงินเฉพาะกิจควรให้ธนาคาร