ปฏิรูปประเทศไทย(2)

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 เป็นรัฐธรรมนูญที่สร้างความหวังอัน “เรืองรอง” ว่าจะสามารถเป็นกติกาให้นักการเมือง “เล่นการเมือง” อยู่ในกรอบที่เหมาะสม สามารถแก้ปัญหาการเมืองไทยที่เรื้อรัง ที่การเมืองแทนที่จะเป็นเครื่องมือในการแก้ปัญหาประเทศ กลับกลายเป็นตัวปัญหาที่เป็นอุปสรรคและขัดขวางการพัฒนาประเทศอย่างร้ายแรง

การที่ประชาชนมีความหวังอย่างมากกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เพราะเป็นรัฐธรรมนูญที่ทั้งนักวิชาการและประชาชนได้มีส่วนร่วมกันยกร่างและผลักดัน ฟันฝ่าอุปสรรคขวากหนามมาอย่างกว้างขวาง และใช้เวลายาวนานพอสมควร กว่าจะได้ประกาศใช้จนถือเป็นรัฐธรรมนูญ “ฉบับประชาชน” การที่เกิดความเชื่อมั่นต่อรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 อย่างกว้างขวางมากมายเช่นนั้น มีเหตุผลหลายประการ

ประการแรก รัฐธรรมนูญฉบับนี้เกิดจากการดำเนินการอย่างเป็นขั้นตอน เริ่มจาก “คณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย” (คพป.) ที่แม้จะแต่งตั้งจากฝ่ายการเมือง คือ มารุต บุนนาค ในฐานะประธานสภาผู้แทนราษฎร และแม้จะมิได้ตั้งขึ้นด้วยเจตนาเพื่อให้มีการปฏิรูปการเมือง แต่มุ่งเพื่อ “ปลดชนวน” การประกาศอดข้าวจนตายของ ร.ต.ฉลาด วรฉัตร และเมื่อ ศ.นพ.ประเวศ วะสี ยอมรับมาเป็นประธานคณะกรรมการชุดนี้ ก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์โจมตีจากนักเคลื่อนไหวทางการเมืองภาคประชาชนจำนวนมากว่าไม่ควรไปเป็น “เครื่องมือ” ของพรรคประชาธิปัตย์ แต่ ศ.นพ.ประเวศ ได้พยายามใช้โอกาสนั้น รวบรวมสมัครพรรคพวก ขับเคลื่อนการปฏิรูปการเมืองอย่างเป็นระบบ อย่างมีจังหวะก้าว และอย่างมียุทธศาสตร์ จนกระทั่งเกิด “กระแส” สนับสนุนการปฏิรูปการเมืองอย่างกว้างขวางชนิดที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน แม้ผู้นำทางการเมืองในพรรคประชาธิปัตย์เองจะไม่ให้ความสนใจจริงจัง และนักการเมืองในพรรคร่วมรัฐบาลส่วนใหญ่จะขัดขวางอย่างรุนแรง เช่น เสนาะ เทียนทอง รัฐมนตรีมหาดไทย จะออกมาต่อต้านอย่างออกนอกหน้า และนิพนธ์ สรการ นายกสมาคมกำนันผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งเป็นหนึ่งใน คพป.ก็ออกมาคัดค้าน แต่ในที่สุด รัฐสภาก็ลงมติรับรัฐธรรมนูญอย่างท่วมท้น แม้แต่เสนาะซึ่งประกาศต่อต้านมาโดยต่อเนื่อง สุดท้ายก็ประกาศออกเสียงในสภาว่า “รับครับ” จนเกิดเสียงเฮลั่นในสภา

ประการที่สอง การยกร่างรัฐธรรมนูญนี้ดำเนินการอย่างเป็นขั้นตอน เริ่มต้น คพป.ทำเพียงเขียน “กรอบความคิดหลัก” ในการร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้น ยังไม่มีการยกร่างออกมาเป็นรายมาตรา เพราะ ศ.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ซึ่งมีบทบาทสำคัญใน คพป. เป็นผู้มีทั้งความรู้ความเชี่ยวชาญในการร่างรัฐธรรมนูญ และเคยมีบทบาทมากอยู่ในคณะกรรมาธิการแก้ไขรัฐธรรมนูญของสภาผู้แทนราษฎร ได้ให้เหตุผลซึ่งเป็นที่ยอมรับว่า ถ้ายกร่างเป็นรายมาตรา “จะทะเลาะกันในรายละเอียดจนไม่เข้าใจหลักการ” หลังจากทำ “กรอบความคิดหลัก” เสร็จ คพป.ก็ชิงยุบตัวเองก่อนที่จะถูกยุบ เพราะรู้ชัดว่ากำลังจะมีการยุบสภา มีการมอบข้อเสนอแนะต่อประธานสภาโดยจัดเป็นพิธีการ จัดพิมพ์จดหมายส่งมอบลงบนกระดาษอย่างดี ประณีตงดงาม มีเนื้อหาตอนหนึ่งว่า “คพป. ขอมอบกรอบความคิดและวิธีการปฏิรูปการเมืองไว้ให้สังคมไทยผ่านประธานสภาผู้แทนราษฎร หากบ้านเมืองประสบภาวะวิกฤตไม่มีทางออก ขอให้ทราบว่าไม่จำเป็นต้องเข้าไปสู่ความรุนแรง เพราะมีทางออกโดยการปฏิรูปการเมือง”

ประการที่สาม นอกจากรูปแบบและขั้นตอนที่ทำอย่างมีจังหวะก้าวอันเหมาะสมแล้ว สิ่งที่สำคัญที่สุดคือเนื้อหาของกรอบความคิดในการปฏิรูปการเมืองตามแนวทางที่เรียกว่า “รัฐธรรมนูญนิยม” (Constitutionalism) ของ ศ.อมร จันทรสมบูรณ์ นักกฎหมายมหาชนคนสำคัญที่ได้เขียน “คัมภีร์” เรื่องนี้ไว้ก่อนหน้านั้นหลายปีแล้ว คพป. มีการวิเคราะห์สภาพการณ์การเมืองไทยอย่างเป็นระบบ เปรียบเทียบกับประเทศที่ประสบความสำเร็จในการปฏิรูปการเมืองโดยใช้รัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือสำคัญ เริ่มจากสหรัฐอเมริกาซึ่งปูรากฐานการสร้างประเทศด้วยการร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกตั้งแต่ พ.ศ. 2330 สามารถสร้างรัฐธรรมนูญที่มีการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างอำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการอย่างเหมาะสม และมีประสิทธิภาพมาตั้งแต่เริ่มก่อร่างสร้างประเทศ สร้างระบบแยกอำนาจบริหารและนิติบัญญัติออกจากกันแต่ถ่วงดุลกันได้ ระบบรัฐสภาก็แยกเป็น 2 สภา ที่สามารถทำงานต่อเนื่อง ไม่ต้องมีการยุบสภา โดยสามารถสร้างสมดุลรัฐใหญ่เล็ก โดยทุกรัฐมีวุฒิสมาชิกรัฐละ 2 คนเท่ากันหมด แต่มีผู้แทนราษฎรตามสัดส่วนจำนวนประชากรในแต่ละรัฐ เป็นต้น

อีกประเทศหนึ่งที่กล่าวถึงกันมาก คือ ฝรั่งเศส ซึ่งแต่ก่อนรัฐบาลไม่มีเสถียรภาพ ล้มลุกคลุกคลานมาตลอด จนมีการเชิญอดีตวีรบุรุษของชาติ คือ อดีตประธานาธิบดีเดอโกล เข้ามาทำหน้าที่ปฏิรูปรัฐธรรมนูญจนสำเร็จ ได้รัฐบาลที่มีเสถียรภาพ อีกประเทศหนึ่งที่พูดถึงกันคือไต้หวัน ซึ่งมีลักษณะแตกต่างจากประเทศประชาธิปไตยโดยมากที่มีเพียง 3 อำนาจ คือ บริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ แต่ไต้หวันมีระบบ 5 อำนาจ หรือ 5 หยวน ตามแนวคิดของ ดร.ซุนยัตเซน อำนาจที่ 4 คือ อำนาจตรวจสอบการทุจริตคอร์รัปชั่น ซึ่งเป็นที่มาของการยกสถานะของ ป.ป.ป. เป็น คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คือ ป.ป.ช. ในปัจจุบัน และอำนาจที่ 5 คือ อำนาจในการคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการ เหมือนระบบการสอบจอหงวนของจีนแต่โบราณ อำนาจนี้มิได้นำมากำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ 2540

มีการวิเคราะห์ปัญหาการเมืองไทย ซึ่งนำมาสู่การแก้ปัญหาโดยการกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ได้แก่ (1) การแก้ปัญหาการทุจริตในการจัดการเลือกตั้ง ทำให้เกิด กกต. ซึ่งทำหน้าที่แทนกระทรวงมหาดไทย (2) การป้องกันการใช้อำนาจรัฐโดยไม่สุจริต ทำให้เกิดระบบศาลปกครอง (3) การสร้างระบบ “ศาลรัฐธรรมนูญ” ให้มีอำนาจคล้ายศาลสูงสุดของสหรัฐ และให้เป็นแบบศาลรัฐธรรมนูญของหลายประเทศ เช่น เยอรมนี และฝรั่งเศส แทนระบบ “ตุลาการรัฐธรรมนูญ” ของเดิม ซึ่งมีลักษณะผูกโยงกับฝ่ายการเมือง (4) สร้างระบบรับฟังความทุกข์ร้อนของราษฎร คือ ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา (Ombudsman) ซึ่งต่อมารัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 ได้ขยายขอบเขตอำนาจหน้าที่เพิ่มขึ้น เป็นผู้ตรวจการแผ่นดิน (5) เพิ่มการคุ้มครองสิทธิประชาชนโดยมีคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (6) ลดการซื้อสิทธิขายเสียงโดยเชื่อว่า ถ้าประชาชนมาใช้สิทธิเลือกตั้งมากขึ้นจะแก้ปัญหาได้ ทำให้มีการกำหนดให้การเลือกตั้งเป็นหน้าที่ ผู้ใดไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งจะถูกตัดสิทธิทางการเมืองบางประการ นอกจากนี้ยังมีกำหนดกลไกการนับคะแนนและอื่นๆ เพื่อป้องกันการโกงการเลือกตั้ง เป็นต้น

นอกจากที่กล่าวแล้ว ยังมีปัญหาสำคัญ คือ ปัญหาเสถียรภาพรัฐบาล และปัญหาการ “ขายตัว” ของบรรดา สส. ซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไป