เศรษฐกิจรวน กู้2 ล้านล้านล่ม

โดย...เกียรติศักดิ์ ผิวเกลี้ยง

นับวันก็ยิ่งใกล้วันที่ศาลรัฐธรรมนูญจะตัดสินว่า ร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เป็นการดำเนินการที่ขัดแย้งหรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือไม่ หลังจากตุลาการศาลรัฐธรรมนูญได้นัดไต่สวนพยานผู้เชี่ยวชาญเมื่อวันที่ 12 ก.พ.ที่ผ่านมา และได้นัดผู้ที่เกี่ยวข้องให้ยื่นคำแถลงปิดคดีในวันที่ 27 ก.พ.นี้

มีการคาดการณ์กันว่าไม่เกินเดือน มี.ค.นี้ ศาลรัฐธรรมนูญก็จะมีคำพิพากษาว่า ร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท จะออกหมู่หรือจ่า ซึ่งเมื่อเทียบเคียงกับกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญตัดสินการแก้กฎหมายรัฐธรรมนูญเรื่องที่มาของวุฒิสมาชิก ว่าไม่ถูกต้องทั้งขั้นตอนดำเนินการและเนื้อหาที่แก้ไข ก็มีการมองกันว่าร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท น่าจะอยู่ในชะตากรรมเดียวกัน

นอกจากนี้ ที่ผ่านมารัฐบาลก็ได้มีการปรับแผนการก่อหนี้ปีงบประมาณ 2557 วงเงิน 1.2 แสนล้านบาท ที่เป็นเงินก้อนแรกคาดว่าจะกู้มาลงทุนภายใต้ พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ไปเป็นการค้ำประกันเงินกู้ให้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) จ่ายค่าจำนำข้าวชาวนา เหมือนเป็นการยอมรับสภาพว่า พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ไม่รอดจากการตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญ

ที่เป็นเช่นนั้น เพราะรัฐบาลมองว่าการกดบัตรแทนกันน่าจะทำให้ศาลชี้ว่าการพิจารณา พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท มีที่มาด้วยวิธีการที่ไม่ชอบ เหมือนกับกรณีของการกดบัตรแทนกันของการแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นที่มาของวุฒิสมาชิก

นอกจากนี้ ในแง่ของเนื้อหาสาระของกฎหมายนั้น จากการไต่สวนพยานผู้เชี่ยวชาญของศาลรัฐธรรมนูญที่เป็นอดีตรัฐมนตรีคลังถึง 3 คน ได้แก่ ธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล ทนง พิทยะ และ พิสิฐ ลี้อาธรรม ต่างชี้เป็นเสียงเดียวกันว่า เงินกู้เป็นเงินของแผ่นดิน การเบิกจ่ายจะต้องเป็นไปตามวิธีการงบประมาณ ต่างจากรัฐบาลที่พยายามสร้างนิยามใหม่ว่า เงินกู้ไม่ใช่เป็นเงินของแผ่นดิน ไม่ต้องนำส่งคลัง จะได้ไม่ต้องติดล็อกการเบิกจ่ายภายใต้วิธีงบประมาณของประเทศ

แม้แต่ สุภา ปิยะจิตติ รองปลัดกระทรวงการคลัง ยังให้การกับศาลรัฐธรรมนูญว่า หาก พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ผ่านกระทรวงการคลังจะควบคุมหนี้ของประเทศไม่ได้ เพราะรัฐบาลใหม่ในอนาคตอาจจะมีการออก พ.ร.บ.ในทำนองเดียวกันกับการกู้เงินอีก เป็นการฉีกวินัยการเงินการคลังของประเทศ

เมื่อแนวโน้ม พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ถูกฟังมากกว่าจะผ่านออกมามีผลบังคับใช้ ทำให้กระทบกับการขยายตัวเศรษฐกิจในปีนี้และในอนาคต เพราะสมมติฐานการออก พ.ร.บ.เงินกู้ ที่จะมีการกู้ใช้จ่ายภายใน 7 ปี จะทำให้เศรษฐกิจของประเทศขยายตัวเพิ่มเฉลี่ยปีละ 1% เมื่อ พ.ร.บ.หมดสภาพใช้การไม่ได้ เศรษฐกิจไทยก็ขยายตัวลดลงไป 1% เช่นกัน

เศรษฐกิจปี 2558 น่าจะโดนผลกระทบจากการออก พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท มากที่สุด เพราะเดิมคาดว่าจะมีการกู้เงินจาก พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท จำนวน 1.2 แสนล้านบาท ต้องหายไปทันที เป็นผลทำให้กระทรวงการคลังต้องปรับประมาณการเศรษฐกิจไทยปีนี้จาก 4% ต่อปี เหลือเพียง 3.1% เท่านั้น

การทำ พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ส่วนหนึ่งได้มีการดึงโครงการลงทุนที่ควรอยู่ในงบลงทุนปกติของงบประมาณรายจ่าย ทำให้เมื่อการออก พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท มีปัญหาเป็นโมฆะ ทำให้ไม่สามารถนำโครงการต่างๆ กลับไปไว้ในงบประมาณปกติได้ทัน จึงส่งผลกระทบกับเศรษฐกิจปีนี้ค่อนข้างมาก

แม้ว่ากระทรวงการคลังจะเตรียมแผนสำรองกู้เงินภายใต้ พ.ร.บ.หนี้สาธารณะ รัฐบาลสามารถกู้เงินเพื่อการพัฒนาประเทศไม่เกิน 10% ของงบประมาณรายจ่าย ก็มาติดปัญหาว่ารัฐบาลรักษาการไม่สามารถอนุมัติหรือดำเนินการโครงการใหม่ที่ภาระผูกพันไปถึงรัฐบาลใหม่ได้

สำหรับผลกระทบกับเศรษฐกิจปีต่อๆ ไปไม่น่าจะกระทบมาก เพราะการพิจารณางบประมาณสามารถนำโครงการที่พร้อมดำเนินการกลับเข้าไปอยู่ในงบประมาณปกติได้ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2558 ที่อยู่ระหว่างการพิจารณา จะติดปัญหาทางการเมืองที่รัฐบาลรักษาการพิจารณางบประมาณของประเทศไม่ได้ ก็อาจจะส่งผลทำให้งบประมาณปี 2558 ล่าช้าและมีผลกระทบกับเศรษฐกิจปีหน้าขยายตัวได้ต่ำกว่าเป้า

นอกจากนี้ หาก พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ไม่ผ่านจะกระทบความน่าเชื่อถือการบริหารประเทศของรัฐบาล เพราะที่ผ่านมารัฐบาลไหนผลักดันกฎหมายการเงินเข้าสภาแล้วถูกตีตก ก็จะต้องลาออกจากการเป็นรัฐบาลเพื่อแสดงความรับผิดชอบที่ไม่สามารถบริหารประเทศต่อไปได้ จึงเป็นปัญหาตามมาว่า รัฐบาลรักษาการจะลาออกจากตำแหน่งเพื่อแสดงความรับผิดชอบหรือไม่ ซึ่งหากไม่ลาออกก็จะทำให้ปัญหาการเมืองทวีความรุนแรงกระทบกับเศรษฐกิจไทยในปีนี้และปีหน้ามากขึ้น

อย่างไรก็ตาม หาก พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ไม่ผ่านก็มีด้านอื่นที่ส่งผลดีกับเศรษฐกิจของประเทศ อันดับแรก โครงการลงทุนต่างๆ จะต้องเข้ามาสู่ระบบงบประมาณปกติ ที่มีการดำเนินการและตรวจสอบที่โปร่งใสมากกว่าการใช้เงินนอกงบประมาณ

นอกจากนี้ ยังเป็นประหยัดเงินของประเทศ เพราะการนำโครงการลงทุนมาไว้ในงบประมาณปกติ จะลงทุนได้ในโครงการที่มีความพร้อมและคุ้มค่าอย่างแท้จริง ซึ่งพบว่าในโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน 2 ล้านล้านบาท มีโครงการอยู่ประมาณ 45 แสนล้านบาท เช่น รถไฟรางคู่ ที่พร้อมลงทุน

สำหรับโครงการที่เหลือพบว่า บางโครงการศึกษาเบื้องต้นไม่คุ้มค่าการลงทุน เช่น รถไฟความเร็วสูง ที่ต้องใช้เงิน 9 แสนล้านบาท และหลายโครงการพบว่ายังไม่มีการศึกษาความเป็นได้อะไรเลย แต่รัฐบาลได้มีการพยายามยัดเข้าไว้ใน พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เพื่อหวังผลประโยชน์จากค่าที่ปรึกษาโครงการมูลค่าหลายหมื่นล้านบาท ทั้งๆ ที่รู้ว่าศึกษาแล้วโครงการดังกล่าวก็ไม่สามารถลงทุนได้ก็ตาม

ขณะเดียวกัน การที่ประเทศประหยัดเงินได้ ก็ยังส่งผลดีให้หนี้สาธารณะของประเทศอยู่ในระดับต่ำ สามารถกู้เงินไปใช้พัฒนาประเทศในส่วนอื่นๆ เช่น การศึกษา การสาธารณสุข ที่มีความสำคัญไม่แพ้การพัฒนาด้านระบบคมนาคมขนส่ง ส่งผลให้โอกาสที่เครดิตของประเทศได้ปรับเพิ่มขึ้นในอนาคตเป็นเรื่องที่ง่ายขึ้น

ดังนั้น หาก พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ถูกคว่ำผลกระทบระยะสั้นหนีไม่พ้นเศรษฐกิจปีนี้และปีหน้าจะขยายตัวได้ต่ำกว่าเป้าที่ตั้งไว้ แต่ก็จะส่งผลบวกให้วินัยการเงินการคลังของประเทศกลับมาอยู่ในร่องในรอยเหมือนเดิม ทำให้เศรษฐกิจของประเทศตกอยู่ในความเสี่ยงน้อยลง