การปฏิรูประบบการจัดจ้างภาครัฐเพื่อส่งเสริมการค้าเสรีและขจัดทุจริต (ตอนที่ 1)

การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (Government Procurement) มิได้เป็นเพียงแค่การจัดให้ได้มาซึ่งพัสดุ ครุภัณฑ์ หรือบริการต่างๆ ให้แก่หน่วยงานของรัฐเพื่อนำมาใช้ในการปฏิบัติหน้าที่ราชการหรือเพื่อจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น แต่มีผลกระทบโดยตรงต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศโดยรวมด้วย เพราะการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐนั้นเป็นการใช้จ่ายเงินของรัฐ (Government Spending) ซึ่งรัฐใช้เงินรายได้ในการจัดซื้อจัดจ้างเป็นจำนวนมหาศาลในแต่ละปี

การจัดซื้อจัดจ้างจึงมีผลต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศโดยตรง ซึ่งเป็นตัวแปรหนึ่งในสูตรการคำนวณผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (Gross Domestic Product : GDP) [2]

ดังนั้น หากการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐมีการวางแผนที่ดี (Well Planned) สมเหตุสมผล (Reasonable) โดยวิธีการที่เปิดเผย (Openness) มีประสิทธิภาพ (Effectiveness) และตรวจสอบได้ (Accountability) ก็จะช่วยกระตุ้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศให้เป็นไปอย่างเหมาะสมและยั่งยืน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสถานการณ์ที่การบริโภคและการลงทุนของภาคเอกชนในประเทศ (Domestic Consumption and Investment) อยู่ในระดับต่ำ และการส่งออกอยู่ในภาวะยากลำบาก เนื่องจากภาวะเศรษฐกิจถดถอยทั่วโลกดังเช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

นอกจากนี้ โดยที่การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเป็นการใช้จ่ายเงินรายได้ของรัฐ ซึ่งเงินรายได้ของรัฐนี้ก็คือภาษีอากรที่เรียกเก็บมาจากประชาชนนั่นเอง การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่มีการวางแผนที่ดี สมเหตุสมผล โดยวิธีการที่เปิดเผย มีประสิทธิภาพ และตรวจสอบได้ก็จะช่วยให้การใช้จ่ายเงินของรัฐเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น และป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการอันเกิดจากการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐได้อีกทางหนึ่งด้วย

ในทางการค้าระหว่างประเทศเมื่อเดิมที่ระบบการค้าโลกยังอยู่ในระบบการปกป้องทางการค้า (Protectionism) อย่างมากนั้น การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐถือเป็นเครื่องมือที่ทรงประสิทธิภาพอย่างมากในการป้องกันการนำเข้าที่ทุกประเทศนำมาใช้ โดยเฉพาะการให้ “แต้มต่อ” กับคนชาติหรือสินค้าหรือบริการที่ผลิตหรือให้บริการโดยคนชาติมากกว่าคนต่างด้าวหรือสินค้าหรือบริการที่ผลิตหรือให้บริการโดยคนต่างด้าว อันเป็นการเลือกปฏิบัติที่ชัดเจน

แต่ทั้งนี้การให้คนชาติหรือสินค้าหรือบริการที่ผลิตหรือให้บริการโดยคนชาติมีแต้มต่อสูงกว่าคนต่างด้าวเช่นนี้ ก็ทำให้เกิดปัญหาสำคัญขึ้นในประเทศที่ใช้การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ถือเป็นเครื่องมือป้องกันการนำเข้าเช่นกัน กล่าวคือผู้ผลิตสินค้าหรือให้บริการที่เป็นคนชาติขาดการวิจัยและพัฒนา (Research and Development) และการคิดค้นนวัตกรรม (Innovation) ทั้งในด้านคุณภาพของสินค้าหรือบริการ และประสิทธิภาพในกระบวนการผลิตสินค้าหรือให้บริการ

เนื่องจากการวิจัยและพัฒนาและการคิดค้นนวัตกรรมนั้นสร้างต้นทุน แต่ไม่มีผลต่อการเสนอขายสินค้าหรือบริการให้แก่ภาครัฐ เนื่องจากอย่างไรผู้ประกอบการที่เป็นคนชาติก็มี “แต้มต่อ” อยู่แล้ว

ภายหลังสงครามโลกครั้งที่สองสิ้นสุดลง เกือบทุกประเทศได้รับความบอบช้ำจากสงครามและพยายามร่วมมือกันจัดระเบียบการค้าของโลกขึ้นใหม่ โดยตระหนักดีว่าการปกป้องทางการค้าไม่เอื้อต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ เพราะการบริโภคและการลงทุนภายในประเทศมีจำนวนจำกัด

หากทุกประเทศพัฒนาเปิดเสรีทางการค้าต่างก็จะได้ประโยชน์จากความต้องการในการบริโภคของโลก (Global Consumption) จึงมีการจัดทำความตกลงทั่วไปว่าด้วยพิกัดอัตราภาษีศุลกากรและการค้า (General Agreement on Tariff and Trade : GATT) ขึ้นในปี 1947 เพื่อส่งเสริมให้มีการค้าเสรีมากขึ้น โดยมีการวางหลักการค้าระหว่างประเทศว่าจะต้องอยู่บนพื้นฐานของหลักการปฏิบัติเยี่ยงคนชาติ (Nondiscrimination) และหลักการปฏิบัติเช่นเดียวกับชาติที่ได้รับการอนุเคราะห์ยิ่ง (Most Favored Nations : MFN)

แต่ในระยะแรกๆ นั้นเกือบทุกประเทศที่เป็นภาคีของ GATT ยังสงวนท่าทีในการปฏิบัติตามหลักการพื้นฐานของ GATT ทั้งสองประการดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลักการปฏิบัติเยี่ยงคนชาติ เนื่องจากขณะนั้นยังอยู่ในระยะเปลี่ยนผ่าน (Transition period) ของระบอบการปกครองจากลัทธิชาตินิยม (Nationalism) ในช่วงสงครามโลกครั้งที่สองมาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และขณะนั้นโลกอยู่ภายใต้ปฐมบทของสงครามเย็น (Cold war)

ดังนั้น เกือบทุกประเทศจึงยังคงใช้การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐถือเป็นเครื่องมือในการป้องกันการนำเข้าสินค้าหรือบริการที่ผลิตหรือให้บริการโดยคนต่างด้าวอยู่

อย่างไรก็ดี เมื่อประเทศในยุโรปรวมตัวกันจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจยุโรป (European Economic Community : EEC) ขึ้นในปี 1957 และได้นำหลักการปฏิบัติเยี่ยงคนชาติไปใช้อย่างจริงจัง โดยทุกรัฐถือปฏิบัติต่อคนชาติอื่นที่เป็นสมาชิก EEC เฉกเช่นเดียวกับคนชาติของตน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ กลับปรากฏว่าการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐตามหลักการดังกล่าวเป็นผลดีต่อการค้าการลงทุนใน EEC อย่างมาก เพราะในทุกประเทศนั้นภาครัฐเป็นผู้บริโภครายใหญ่ที่สุด การค้าสินค้าและบริการข้ามแดนใน EEC มีมูลค่าเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว

อีกทั้งสินค้าและบริการมีการพัฒนาทั้งในแง่การเพิ่มคุณภาพของตัวสินค้าหรือบริการเอง มีการเพิ่มประสิทธิภาพในกระบวนการผลิตสินค้าหรือให้บริการ รวมทั้งมีการลดต้นทุนการผลิตหรือให้บริการ เพราะเมื่อขจัดแต้มต่อของคนชาติออกไปแล้ว ผู้ประกอบการที่เป็นคนชาติย่อมไม่อาจหยุดนิ่งอยู่กับที่ได้ต่อไป อีกทั้งการพัฒนาดังกล่าวยังเป็นประโยชน์ต่อผู้ประกอบการที่จะไปแข่งขันในตลาดต่างประเทศได้อีกด้วย

ดังนั้น ในการเจรจาของ GATT ในรอบโตเกียว (Tokyo Round) ระหว่างปี 19731979 ประเทศสมาชิกจึงบรรลุวัตถุประสงค์ในการจัดทำความตกลงว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (Agreement on Government Procurement) ขึ้นในปี 1979 และมีผลใช้บังคับในปี 1981 และมีการแก้ไขอีกครั้งในปี 1987 และมีผลใช้บังคับในปี 1988 [3]

ต่อมาในระหว่างการเจรจารอบอุรุกวัย (Uruguay Round) เพื่อจัดตั้งองค์การการค้าโลก (World Trade Organization : WTO) ระหว่างปี 19861994 ประเทศสมาชิกสามารถตกลงจัดทำความตกลงว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (Agreement on Government Procurement : GPA) ฉบับใหม่ขึ้นได้ในปี 1994 และเป็นภาคผนวก 4 ของข้อตกลงมาราเกซที่จัดตั้ง WTO ปัจจุบันมีภาคีรวม44 ประเทศ [4]

นอกจากนี้ ยังมีสมาชิกสังเกตการณ์อีก 27 ประเทศ ซึ่งรวมถึงสมาชิกอาเซียนของเราอย่างอินโดนีเซีย มาเลเซีย และเวียดนามด้วย