ค้ำกู้สิบทิศฉักวินัยการคลัง

โดย...เกียรติศักดิ์ ผิวเกลี้ยง

แม้ว่าการร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เพื่อลงทุนโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคม จะถูกฝ่ายค้านยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความว่าขัดกฎหมาย แต่รัฐบาลแสดงความมั่นใจว่าจะผ่านด่านหินดังกล่าวมาได้ และจะเริ่มกู้เงินภายในปีนี้หลายหมื่นล้านบาท

รัฐบาลวางแผนกู้เงินจาก พ.ร.บ.ดังกล่าวในปีงบประมาณ 2557 ถึง 1.2 แสนล้านบาท ซึ่งได้บรรจุในแผนการก่อหนี้ของกระทรวงการคลัง และผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี (ครม.) เป็นที่เรียบร้อยแล้ว

ขณะที่ ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี เตรียมเดินสายโรดโชว์กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ทั่วไทยเพื่อให้ข้อมูลประชาชนได้รับข้อมูลว่าการกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ภายใน 7 ปีมีภาระดอกเบี้ยอีก 3 ล้านล้านบาท รวมเป็นภาระทั้งหมด 5 ล้านล้านบาทคนไทยจะได้อะไรบ้างจากการลงทุน

ไม่รวมกับก่อนหน้านี้ ที่นายกรัฐมนตรีจับเข่าคุยกับนายแบงก์ถึงแผนการกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท โดยมีการปรับแผนจากกู้ในประเทศทั้งหมด เป็นกู้ในและนอกประเทศอย่างละครึ่ง เนื่องจากการกู้ในประเทศทั้งหมดจะทำให้สภาพคล่องในประเทศมีปัญหาตึงตัว ทำให้อัตราดอกเบี้ยสูง กระทบการลงทุนภาคเอกชน ทำให้เศรษฐกิจสะดุด

นอกจากนี้ รัฐบาลยังเตรียมเสนอร่างประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการค้ำประกัน การชำระหนี้ของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือสถาบันการเงินของภาครัฐ ให้ ครม.ในสัปดาห์นี้

จุฬารัตน์ สุธีธร ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ระบุว่า ร่างประกาศดังกล่าวให้การค้ำประกันหนี้มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนขึ้น จากก่อนหน้านี้ที่ต้องเสนอให้ ครม.พิจารณาเป็นรายกรณีไป

อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาสาระสำคัญของร่างดังกล่าวจะพบว่า เป็นการออกมาเพื่อรองรับการกู้เงินในโครงการ 2 ล้านล้านบาท และการกู้เงินเพื่อไปใช้ในโครงการประชานิยมต่างๆ ของรัฐบาลที่ออกมาเป็นจำนวนมาก เป็นภาระกับประเทศหลายแสนล้านบาทโดยเฉพาะโครงการรับจำนำข้าวที่ใช้เงินไปแล้วถึง 6.7 แสนล้านบาท และการรับจำนำรอบใหม่ต้องใช้เงินอีก 2.7 แสนล้านบาท จากกรอบที่ ครม.กำหนดว่าจะต้องใช้เงินกู้ไม่เกิน 5 แสนล้านบาท

สาระสำคัญของร่างประกาศ จะกำหนดให้หนี้ของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือสถาบันการเงิน ภาครัฐ ที่กระทรวงการคลังอาจค้ำประกันการชำระหนี้ได้เป็น 8 กรณี

ในกรณีที่ 1.หนี้อันเนื่องมาจากการกู้เงินเพื่อโครงการหรือแผนงานในด้านสาธารณูปโภคหรือสาธารณูปการซึ่งเป็นประโยชน์ต่อประชาชนโดยส่วนรวม โครงการหรือแผนงานที่มีผลตอบแทนทางเศรษฐกิจและสังคมสูง แต่มีผลตอบแทนทางการเงินต่ำ หรือโครงการหรือแผนงานที่ราคาสินค้าหรือบริการอยู่ภายใต้การควบคุมตามนโยบายของรัฐบาล

เพียงข้อแรกของการค้ำประกันเงินกู้ ก็ระบุไว้ชัดต้องการให้กระทรวงการคลังค้ำประกันเงินกู้จาก พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท และการกู้เงินเพื่อใช้ในโครงการดูแลราคาพืชผลการทางการเกษตร ซึ่งหนีไม่พ้นการจำนำข้าว

กรณีที่ 2.หนี้อันเนื่องมาจากการกู้เงินจากสถาบันการเงินระหว่างประเทศ รัฐบาลต่างประเทศ สถาบันการเงินของรัฐบาลต่างประเทศ หรือสถาบันการเงินต่างประเทศโดยกระทรวงการคลังได้ให้ความเห็นชอบในการค้ำประกันการชำระหนี้ตามเงื่อนไขการกู้เงินดังกล่าว

ในกรณีที่ 2 ก็เป็นการสนับสนุนการค้ำประกันเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ที่ลึกลงไปในรายละเอียดมากขึ้น ซึ่งการให้กระทรวงการคลังค้ำประกันกู้เงินในต่างประเทศ ช่างประจวบเหมาะกับที่รัฐบาลปรับแผนการกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เป็นการกู้ต่างประเทศไม่เกิน 50% หรือ 1 ล้านล้านบาท

สำหรับกรณีที่เหลือ ไม่ว่าจะเป็นกรณีที่3.หนี้อันเนื่องมาจากการกู้เงินในขณะที่สภาวะตลาดการเงินไม่เอื้ออำนวย หากกระทรวงการคลังไม่ค้ำประกันเงินกู้ดังกล่าวอาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อประเทศ

กรณีที่ 4.หนี้อันเนื่องมาจากการกู้เงินซึ่ง ครม.มีมติให้รัฐบาลรับภาระทั้งหมดหรือบางส่วน

กรณีที่ 5.หนี้อันเนื่องมาจากการกู้เงินเพื่อปรับโครงสร้างหนี้ที่กระทรวงการคลังเคยค้ำประกัน

กรณีที่ 6.หนี้อันเนื่องมาจากการกู้เงินเพื่อดำเนินโครงการหรือแผนงานที่มีความจำเป็นและสอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล

กรณีที่ 7.หนี้อันเนื่องมาจากการกู้เงินเพื่อใช้เป็นเงินทุนหมุนเวียนหรือเพื่อเสริมสภาพคล่องให้แก่หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือสถาบันการเงินภาครัฐที่ราคาสินค้าและบริการอยู่ภายใต้การควบคุมตามนโยบายของรัฐบาล

และกรณีที่ 8.หนี้อันเนื่องมาจากการกู้เงินเพื่อดำเนินโครงการหรือแผนงานหรือเพื่อปรับโครงสร้างหนี้ ซึ่งหากกระทรวงการคลังค้ำประกันจะเป็นการประหยัด ลดต้นทุนและทำให้การบริหารหนี้สาธารณะมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

โดยกรณีที่เหลือจะเห็นว่าเป็นการเปิดทางให้กระทรวงการคลังเข้าไปค้ำประกันเงินที่ใช้ตามนโยบายของรัฐบาลให้คล่องตัวมากขึ้นทั้งการค้ำประกันเงินกู้ใหม่ หรือการค้ำประกันเงินเก่าก็ตาม

การเสนอร่างประกาศค้ำประกันหนี้ดังกล่าว ยังเป็นเสมือนการเพิ่มเพดานการค้ำประกันเงินกู้ของรัฐบาลให้มากขึ้นอีกทำให้รัฐบาลกู้เงินไปใช้จ่ายตามนโยบายได้มากกว่าที่ผ่านมา

สำหรับที่ผ่านมาการค้ำประกันเงินกู้ของรัฐบาลในแต่ละปีงบประมาณทำได้ไม่เกิน 20% ของงบประมาณรายจ่าย ที่ปัจจุบันอยู่ที่ประมาณ 45 แสนล้านบาทต่อปี

อย่างไรก็ตาม ในช่วง 2 ปีของการบริหารงานของรัฐบาลปัจจุบัน มีการใช้กรอบการค้ำประกันวงเงินงบประมาณจนเต็มไม่พอ ตั้งแต่การเริ่มรับจำนำข้าวในปีแรก กระทรวงการคลังต้องค้ำประกันเงินกู้ในโครงการนี้ไปถึง 4.1 แสนล้านบาท เหลือเพดานการค้ำประกันไม่ถึง 1 แสนล้านบาท ให้กับรัฐวิสาหกิจอื่นๆ

รัฐบาลได้แก้ลำเงินไม่พอรับจำนำ โดยไปใช้เงินสภาพคล่องจากธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) 9 หมื่นล้านบาท แต่พอดำเนินการจริงเงินไม่พอ ต้องซิกแซ็กให้ ธ.ก.ส.สำรองจ่ายไปก่อนอีก 1.7 แสนล้านบาท เท่ากับรัฐบาลใช้เงินนอกการค้ำประกันของกระทรวงการคลังเกือบ 3 แสนล้านบาท

นอกจากนี้ ในการดำเนินการรับจำนำรอบใหม่ที่ต้องใช้เงินอีก 2.7 แสนล้านบาท ซึ่งต้องใช้เงินจากการระบายข้าว แต่การรับจำนำข้าวสูงกว่าตลาดเท่าตัว ทำให้ระบายข้าวไม่ได้ ในส่วนที่ระบายได้ก็ขาดทุน ทำให้มีแนวโน้มต้องกู้ใหม่ ซึ่งเพดานค้ำประกันเงินกู้ที่เหลืออยู่ 2.5 แสนล้านบาทเท่านั้น

ทั้งหมดจะเห็นว่า เพดานเงินค้ำประกันเงินกู้ของรัฐบาลที่ผ่านมา ใช้ในโครงการรับจำนำข้าวเพียงอย่างเดียวก็ไม่พอ การจะไปค้ำประกันเงินด้านอื่นๆ เพิ่มเติมจึงทำไม่ได้

นอกจากนี้ การกู้เงินจากร่าง พ.ร.บ.2 ล้านล้านบาท จึงถูกแยกออกจากการกู้ใน พ.ร.บ.งบประมาณปกติ ดังนั้นการค้ำประกันเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท จึงไม่รวมอยู่กับการค้ำประกันตามกฎหมายงบปกติด้วย ทำให้กระทรวงการคลังต้องทำร่างประกาศแนวทางการค้ำประกันออกมา เพื่อเป็นการรองรับการกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท

การออกร่างประกาศดังกล่าว รัฐบาลอาจมองว่า ทำให้เกิดความคล่องตัว แต่ในอีกด้านหนึ่งก็เป็นการไปเพิ่มเพดานการค้ำประกันเงินกู้ของรัฐบาลให้สูงมากขึ้นจนเป็นภัยกับเศรษฐกิจ

ต้องไม่ลืมเวลาเพดานด้านเสถียรภาพทางการคลัง ไม่ว่าจะเป็นการล็อกการขาดดุลไม่เกิน 20% ของงบประมาณรายจ่าย รวมกับอีก 80% ของต้นชำระเงินกู้ การค้ำประกันเงินกู้ได้ไม่เกิน 20% ของงบประมาณรายจ่าย และการกู้ต่างประเทศเพื่อมาพัฒนาเศรษฐกิจ รวมกันแล้วเป็นภาระการกู้ถึง 50% ของงบประมาณรายจ่าย ถือว่าอยู่ในระดับสูงแล้ว แต่ที่ผ่านมารัฐบาลยังใช้จนเต็มเพดาน แล้วยังมีการเปิดช่องให้ค้ำประกันเพิ่มอีก จึงทำให้ฐานะการเงินการคลังของประเทศตกอยู่ในความเสี่ยงมากขึ้นไปอีก จนอาจกลายเป็นวิกฤตเศรษฐกิจในไม่ช้า