พระราชบัญญัตินิรโทษกรรม (ตอนที่1)

การนิรโทษกรรม (Amnesty) หมายถึง การยกโทษในความผิดที่ได้กระทำไปแล้วนั้น โดยอาศัยอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ หรืออำนาจฝ่ายบริหารเป็นผู้ที่ออกกฎหมายเพื่อยกเว้นความรับผิดและโทษ ไม่ว่าจะเป็นโทษทางอาญา ทางแพ่ง ทางวินัย และอาจรวมถึงโทษทางปกครองให้แก่ผู้กระทำความผิด โดยผลของการนิรโทษกรรมนั้น มุ่งโดยตรงไปที่การกระทำความผิดนั้นเอง โดยถือว่าไม่เป็นการผิดกฎหมาย เมื่อเป็นเช่นนี้ความผิดซึ่งจะตกไปยังตัวบุคคลผู้กระทำความผิดนั้นย่อมต้องถูกลบล้างไปด้วย ถือเสมือนหนึ่งว่าผู้กระทำความผิดนั้นๆ มิได้กระทำความผิดเลย

วัตถุประสงค์ของการนิรโทษกรรมนั้น ก็เพื่อสร้างความสามัคคีของคนในชาติ หรือผู้คนในสังคมที่เกิดปัญหาความไม่เข้าใจระหว่างกัน ไม่ว่าจากด้านการเมือง สังคม เศรษฐกิจ การใช้กำลังทหารเพื่อล้มล้างอำนาจผู้ปกครอง หรือแม้กระทั่งการทำรัฐประหารเปลี่ยนแปลงการปกครอง การออกกฎหมายนิรโทษกรรมส่วนใหญ่เป็นไปเพื่อแก้ปัญหาที่เกิดกับส่วนรวม โดยเฉพาะจากการเรียกร้องทางการเมืองจนเกิดการกระทำความผิดอื่นๆ ตามมา

ทั้งนี้ การนิรโทษกรรมสามารถทำได้ทั้งก่อนและหลังมีคำพิพากษา และอาจมีการตรากฎหมายนิรโทษกรรมขึ้นมาได้โดยที่ไม่มีผู้ร้องขอ ซึ่งเงื่อนไขทั่วไปของกฎหมายนิรโทษกรรมถูกกำหนดไว้ 3 เงื่อนไข ได้แก่ ระยะเวลาในการกระทำความผิด การกำหนดตัวผู้กระทำความผิด และประเภทของความผิดที่จะได้รับการนิรโทษกรรม โดยประเภทของกฎหมายนิรโทษกรรมอาจแบ่งออกเป็น 2 ประเภท ได้แก่ 1.การนิรโทษกรรมเป็นการทั่วไป หรือการนิรโทษกรรมโดยเฉพาะเจาะจง เช่น การนิรโทษกรรมให้แก่ผู้กระทำความผิดทางการเมือง (Political Offence) ทุกประเภท หรือให้เฉพาะแก่ผู้กระทำความผิดกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเป็นพิเศษ โดยกำหนดไว้ชัดเจน และ 2.การนิรโทษกรรมโดยมีเงื่อนไข หรือโดยไม่มีเงื่อนไข กล่าวคือ เป็นการนิรโทษกรรมที่เด็ดขาดหรือไม่นั่นเอง การนิรโทษกรรมโดยเด็ดขาดนั้น เป็นการออกกฎหมายมาแล้ว เพียงแต่มีองค์ประกอบครบถ้วนตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด ก็คือว่าบุคคลนั้นไม่ได้เป็นผู้กระทำความผิด แต่หากการนิรโทษกรรมนั้นเป็นการนิรโทษกรรมแบบมีเงื่อนไข ผู้กระทำความผิดจะได้รับผลของนิรโทษกรรมต่อเมื่อตนได้ปฏิบัติการอย่างใดอย่างหนึ่งตามที่กฎหมายกำหนดไว้เรียบร้อย

สำหรับการนิรโทษกรรมในต่างประเทศนั้น ในประเทศสหรัฐอเมริกา การนิรโทษกรรมมีความสัมพันธ์กับการอภัยโทษและใช้ปะปนกัน โดยรูปแบบการนิรโทษกรรมในประเทศสหรัฐอเมริกา จำแนกเป็น 2 รูปแบบ คือ รูปแบบที่หนึ่ง แบ่งตามผู้มีอำนาจในการนิรโทษกรรม หากการนิรโทษกรรมนั้นได้กระทำโดยอำนาจของประธานาธิบดีแห่งสหรัฐอเมริกา (ซึ่งถือว่าเป็นอำนาจฝ่ายบริหาร) จะทำในรูปแบบของประกาศ (Proclamation of Amnesty) ส่วนการประกาศนิรโทษกรรมโดยสภาคองเกรส (ฝ่ายนิติบัญญัติ) จะต้องทำขึ้นในรูปของรัฐบัญญัติ (Act) รูปแบบที่สอง แบ่งแบบมีเงื่อนไข หรือไม่มีเงื่อนไข แบ่งแบบไม่มีเงื่อนไข (Full Amnesty)

การอภัยโทษหรือการนิรโทษกรรมแบบไม่มีเงื่อนไขนี้ เป็นการปล่อยตัวผู้กระทำผิดจากการถูกลงโทษโดยไม่มีข้อจำกัดเลย ซึ่งการนิรโทษกรรมโดยไม่มีเงื่อนไขนี้ มีผลทำให้เป็นการยกเว้นความผิดจากการถูกลงโทษตามคำพิพากษา และเป็นการยกเว้นความรับผิดด้วย อันเป็นผลให้ผู้กระทำความผิดกลายเป็นผู้บริสุทธิ์ และได้รับสิทธิต่างๆ คืนมาทั้งหมด ส่วนการนิรโทษกรรมแบบมีเงื่อนไข (Condition Amnesty) การนิรโทษกรรมหรือการอภัยโทษจะยังไม่เกิดผลจนกว่าจะได้ปฏิบัติตามเงื่อนไขที่ถูกกำหนดไว้

สำหรับประเทศฝรั่งเศส ซึ่งมีการใช้กฎหมายในระบบ Civil Law อย่างเช่นประเทศไทยนั้นมีการประกาศใช้กฎหมายนิรโทษกรรมเช่นกัน โดยหลักการและแนวความคิดการนิรโทษกรรมนั้น ก็มีความคล้ายคลึงกันกับประเทศอื่นๆ กล่าวคือ การนิรโทษกรรมเป็นวิธีการที่ใช้ในสังคมเพื่อลบล้างมาตรการทางอาญาไม่ให้มีอยู่อีกต่อไป ซึ่งเดิมการนิรโทษกรรมมักจะใช้เพื่อยกเลิกการกระทำความผิดทางการเมืองบางประการที่ได้กระทำขึ้นในช่วงระยะเวลาใดเวลาหนึ่ง โดยให้ถือว่าไม่เป็นความผิด เพื่อที่จะลืมความแตกแยกทางการเมืองเสีย

แต่ในปัจจุบันไม่มีข้อจำกัดประเภทของความผิดที่จะทำการนิรโทษกรรม โดยอาจมีการนิรโทษกรรมในการกระทำความผิดที่เกี่ยวกับกฎหมายภาษีอากร กฎหมายศุลกากร รวมถึงการกระทำความผิดของผู้เข้าร่วมชุมนุมประท้วง ซึ่งรัฐธรรมนูญของประเทศฝรั่งเศสได้บัญญัติให้อำนาจในการนิรโทษกรรมเป็นของฝ่ายนิติบัญญัติโดยรัฐสภา ซึ่งเป็นผู้แทนของปวงชน และมีหน้าที่ออกกฎหมาย เพื่อที่จะแสดงความคิดเห็นของปวงชนในการออกกฎหมายดังกล่าว

สำหรับประเทศไทย อำนาจในการนิรโทษกรรมเป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ จึงต้องกระทำโดยการตราขึ้นเป็นพระราชบัญญัติ เว้นแต่กรณีเร่งด่วน ซึ่งรัฐบาลสามารถตราเป็นพระราชกำหนดนิรโทษกรรมขึ้นใช้บังคับได้ โดยผ่านความเห็นชอบของฝ่ายนิติบัญญัติในภายหลัง ซึ่งประเทศไทยเคยออกกฎหมายนิรโทษกรรมมาแล้วรวม 25 ฉบับ โดยการนิรโทษกรรมครั้งแรกในประเทศไทยเกิดขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2475 ที่ออกให้แก่การกระทำความผิดทางการเมือง ซึ่งเป็นการกระทำความผิดต่อองค์กรการเมืองแห่งรัฐ ต่อรูปแบบการปกครอง หรือต่อสิทธิทางการเมืองของประชาชน

ทั้งนี้ การออกกฎหมายนิรโทษกรรมในประเทศไทย จำแนกได้ 2 กรณี คือ กรณีที่เกี่ยวกับความผิดทางการเมือง และกรณีที่ไม่เกี่ยวกับความผิดทางการเมือง โดยกฎหมายนิรโทษกรรมที่เกี่ยวกับความผิดทางการเมือง มีทั้งกรณีที่เกี่ยวกับการปฏิวัติรัฐประหารไม่ว่าจะสำเร็จหรือไม่ เช่น พระราชกำหนดนิรโทษกรรมในคราวเปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดิน พ.ศ. 2475 ประกาศโดยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ในคราวที่คณะราษฎรได้ทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองสำเร็จ โดยให้การกระทำทั้งหลายของคณะราษฎรที่เป็นการละเมิดกฎหมายไม่ให้เป็นการละเมิดกฎหมายเลย หรือพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการปฏิวัติเมื่อวันที่ 17 พฤศจิกายน พ.ศ. 2514 พ.ศ. 2515 ออกโดยจอมพลถนอม กิตติขจร หรือพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการยึดและควบคุมอำนาจการปกครองแผ่นดิน เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 พ.ศ. 2534 ออกโดยนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นต้น

นอกจากนี้ ยังมีการนิรโทษกรรมที่เกี่ยวกับความผิดทางการเมืองในกรณีอื่นๆ ที่ไม่เกี่ยวกับการปฏิวัติรัฐประหาร อันอาจเกิดขึ้นจากการที่กลุ่มบุคคลเข้าร่วมกันเพื่อต่อต้านนโยบายด้านการเมืองของรัฐบาล และภายหลังรัฐบาลอาจเห็นว่าไม่ควรดำเนินคดีหรือลงโทษผู้กระทำการเช่นนั้น เช่น พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการต่อต้านการดำเนินสงครามของญี่ปุ่น พ.ศ. 2489 หรือพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่นักเรียน นิสิต นักศึกษา และประชาชนซึ่งกระทำความผิดเกี่ยวเนื่องกับการเดินขบวนเมื่อวันที่ 13 ตุลาคม พ.ศ. 2516 พ.ศ. 2516 ออกโดยนายสัญญา ธรรมศักดิ์ โดยเหตุที่นักเรียน นิสิต นักศึกษา และประชาชนเดินขบวนเรียกร้องในเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ซึ่งภายหลังจากเหตุการณ์จึงมีการนิรโทษกรรมให้ผู้เข้าร่วมเดินขบวนทั้งหมด หรือพระราชบัญญัติยกเลิกคำสั่งของหัวหน้าคณะปฏิวัติที่ 36/2515 ลงวันที่ 22 มิถุนายน 2515 พ.ศ. 2517 ออกโดยนายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นการนิรโทษกรรมแก่บุคคล โดยยกเลิกคำสั่งคณะปฏิวัติที่ 36/2515 ที่ให้ควบคุมตัวนายอุทัย พิมพ์ใจชน นายอนันต์ ภักดิ์ประไพ และนายบุญเกิด หิรัญคำ หรือพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระทำความผิดเนื่องในการชุมนุมในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ระหว่างวันที่ 4 ถึงวันที่ 6 ตุลาคม 2519 พ.ศ. 2521 ออกโดย พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ หรือพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการอันเป็นความผิดต่อความมั่นคงของรัฐภายในราชอาณาจักร ตามประมวลกฎหมายอาญาและความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการป้องกันการกระทำอันเป็นคอมมิวนิสต์ พ.ศ. 2532 ออกโดย พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นต้น

สำหรับการนิรโทษกรรมในกรณีที่ไม่เกี่ยวกับความผิดทางการเมือง มักใช้เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการจัดระเบียบ โดยมีวัตถุประสงค์ที่จะก่อให้เกิดการปฏิบัติตามกฎหมายในภายหน้า โดยไม่ลงโทษในการกระทำความผิดที่ทำมาก่อนนั้น และชักจูงให้ผู้กระทำผิดได้เริ่มต้นกระทำการที่ถูกกฎหมายต่อไป ซึ่งกฎหมายประเภทนี้มักจะไม่ใช้คำว่านิรโทษกรรมโดยตรง แต่เนื้อหาของบทบัญญัติแสดงให้เห็นว่ามีการกระทำตามเงื่อนไขของกฎหมายที่ได้ออกมาบังคับใช้ภายหลังแล้ว ผู้กระทำผิดก็จะได้รับการยกเว้นและไม่ต้องถูกลงโทษจากการกระทำนั้น เช่น พระราชบัญญัติยกความผิดให้แก่ผู้กระทำผิดพระราชบัญญัติลักษณะเกณฑ์ทหารและผู้ขาดหนีทหารและตำรวจ พ.ศ. 2475 เป็นต้น

ในขณะนี้รัฐสภาได้มีการพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรม พ.ศ. ... โดยการนำเสนอของนายวรชัย เหมะ และคณะ ซึ่งที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรมีมติรับหลักการร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมดังกล่าวในวาระแรกแล้ว เนื้อหาของร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมดังกล่าวนี้มีทั้งหมด 7 มาตรา ซึ่งเป็นสิ่งที่น่าพิจารณาถึงเนื้อหาและผลที่ตามมาเป็นอย่างยิ่ง n

อ่านต่อฉบับพรุ่งนี้