การทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศตามมาตรา 190 กับการแก้ไขรับธรรมนูญ ฉบับปี พ.ศ.2550 (1)

ตามที่ มาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติให้การทำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้าการลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาก่อนนั้น เป็นปัญหาในทางปฏิบัติของฝ่ายบริหาร และเป็นผลให้กระบวนการในการทำความตกลงระหว่างประเทศล่าช้า และเกิดความเสียหายแก่ประเทศทั้งในด้านเศรษฐกิจและสังคม โดยขณะนี้ได้มีการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 190 โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาได้เสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาตรา 190 ดังกล่าว โดยมีการเสนอแก้ไขในหลายประเด็น ดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง เป็นการเสนอแก้ไขประเภทของหนังสือสัญญาที่ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา ซึ่งมาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ได้กำหนดประเภทหนังสือสัญญาที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาไว้ 5 ประเภท ได้แก่ 1.หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย เนื่องจากเป็นกรณีของการเปลี่ยนแปลงอาณาเขตหรือดินแดน (Territory) ไม่ว่าจะเป็นอาณาเขตทางบกหรือทางทะเลของประเทศไทย ให้เปลี่ยนไปจากที่มีอยู่ในปัจจุบัน และไม่ว่าจะมีผลทำให้ประเทศไทยมีดินแดนมากขึ้นหรือน้อยลงก็ตาม หนังสือสัญญาประเภทนี้จึงเกี่ยวข้องกับการได้มาหรือเสียดินแดนเป็นสำคัญ

2.หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตพื้นที่นอกอาณาเขต ซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตย หรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ เนื่องจากพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตย (Sovereign Right) หรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญานั้น มีความสำคัญอันยิ่งยวดในแง่เศรษฐกิจและความมั่นคงของประเทศ 3.หนังสือสัญญาที่รัฐบาลต้องออกพระราชบัญญัติ เพื่อให้เป็นไปตามหนังสือสัญญา คือในกรณีที่มีการทำหนังสือสัญญาทวิภาคีเป็นกรณีที่ต้องออกพระราชบัญญัติ เพื่อให้เป็นไปตามหนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่จำเป็นต้องมีกฎหมายภายในรับรองพันธกรณีระหว่างประเทศ

4.หนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง เนื่องจากการเจรจาจัดทำความตกลงทางการค้าเขตการค้าระหว่างประเทศไทยกับประเทศต่างๆ หรือกรอบการตกลงทางการค้าอื่นๆ ระหว่างประเทศ จะต้องเป็นไปอย่างระมัดระวัง และมีการพิจารณาอย่างรอบคอบเพื่อผลประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นต่อชาติและประชาชนเป็นสำคัญ และ 5.หนังสือสัญญาที่มีความผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ

อย่างไรก็ตาม ตามร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเพิ่มเติมมาตรา 190 วรรคสอง ได้กำหนดประเภทของหนังสือสัญญาที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาไว้เพียง 4 ประเภท อันได้แก่ 1.หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย 2.หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงพื้นที่นอกอาณาเขต ซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศโดยชัดแจ้ง (โดยร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาตรา 190 ดังกล่าว ได้เพิ่มเติมคำว่า “ชัดแจ้ง” ลงไปในหนังสือสัญญาประเภทนี้) 3.หนังสือสัญญาที่จะต้องออกพระราชบัญญัติให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา และ 4.หนังสือสัญญาที่มีบทเปิดเสรีด้านการค้าการลงทุน ซึ่งตามร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาตรา 190 ยกเลิกสัญญาสองประเภทตามมาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งได้แก่ หนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง และหนังสือสัญญาประเภทที่มีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ เอาเฉพาะหนังสือสัญญาที่มีบทเปิดเสรีด้านการค้าการลงทุนเท่านั้น

ทั้งนี้ การเสนอขอแก้ไขมาตรา 190 ดังกล่าว ได้เคยมีการแก้ไขมาแล้วครั้งหนึ่งในสมัยรัฐบาล อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ซึ่งการแก้ไขในสมัยนั้นได้แก้ไขเพิ่มเติม โดยกำหนดให้มีกฎหมายว่าด้วยประเภท กรอบเจรจา ขั้นตอนและวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาดังกล่าว แต่ก็ยังไม่มีการดำเนินการออกกฎหมายภายในมารับรองมาตรา 190 ดังกล่าวแต่อย่างใด ซึ่งทำให้เกิดในทางปฏิบัติ กล่าวคือ มีปริมาณหนังสือสัญญาประเภทที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือหนังสือสัญญาที่มีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญจำนวนมากเข้าสู่รัฐสภาเพื่อพิจารณา เนื่องจากไม่มีออกกฎหมายลูกกำหนดประเภทของหนังสือสัญญาให้ชัดเจน ดังนี้ การเสนอขอแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 190 ครั้งนี้ได้มีการระบุประเภทหนังสือสัญญาที่มีบทให้เปิดเสรีด้านการค้าหรือการลงทุนที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา โดยที่ไม่ต้องมีการไปออกกฎหมายลูกอีกต่อไป อันถือเป็นการเสนอข้อแก้ไขกฎหมายประเภทของหนังสือสัญญาที่จะนำเสนอรัฐสภาให้ชัดเจนมากขึ้น

ประเด็นที่สอง ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 190 วรรคสาม วรรคสี่ และวรรคห้า ได้กำหนดว่า ก่อนการดำเนินการเพื่อทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศ คณะรัฐมนตรีต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และต้องชี้แจงต่อรัฐสภาเกี่ยวกับหนังสือสัญญานั้น ทั้งยังกำหนดให้คณะรัฐมนตรีเสนอกรอบการเจรจาต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบด้วย และเมื่อลงนามในหนังสือสัญญาดังกล่าวแล้ว ก่อนที่จะแสดงเจตนาให้มีผลผูกพัน คณะรัฐมนตรีต้องให้ประชาชนสามารถเข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญานั้น และในกรณีที่การปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนหรือผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อม คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการหรือแก้ไขเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบนั้นอย่างรวดเร็ว เหมาะสม และเป็นธรรม นอกจากนี้ยังกำหนดให้มีกฎหมายว่าด้วยการกำหนดขั้นตอนและวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า หรือการลงทุนอย่างมีนัยสำคัญ รวมทั้งการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวโดยคำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ได้ประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป