การจัดการข้าวไทยในมิติการกระจายรายได้-การผลิต

นโยบายสาธารณะว่าด้วยเรื่องข้าวถูกหยิบยกขึ้นมาถกเถียงกันครั้งแล้วครั้งเล่า ทั้งในกลุ่มผู้กำหนดนโยบาย นักวิชาการ และเกษตรกร

อย่างไรก็ตาม เราจะพบว่าการเสริมสร้างความรู้ความเข้าใจต่อการจัดการข้าวของไทยในมิติต่างๆ ยังมีอยู่อย่างจำกัด และไม่กระจายตัว

บทความนี้มีวัตถุประสงค์สำคัญ 2 ข้อหลัก คือ 1) ศึกษาวิวัฒนาการและปัจจัยกำหนดนโยบายสาธารณะการจัดการข้าวของไทย

2) วิเคราะห์ประสิทธิภาพของการจัดการข้าวของไทยในมิติของการกระจายรายได้และประสิทธิภาพการผลิต เพื่อเป็นแนวทางของการจัดการข้าวไทยที่มีประสิทธิภาพ ที่มุ่งเน้นให้เกษตรกรที่ปลูกข้าวให้มีรายได้สูงขึ้น ส่งผลต่อการกระจายรายได้ของคนในชาติให้ดีขึ้น ด้วยต้นทุนการอุดหนุนจากงบประมาณของรัฐบาลที่ต่ำสุด

การปลูกข้าวและสินค้าข้าวมีความสำคัญมากต่อเศรษฐกิจไทย เนื่องจากการปลูกข้าวเป็นอาชีพของครัวเรือนในชนบท และเป็นพืชเศรษฐกิจหลักของประเทศ มีประชากรเกษตรที่มีอาชีพทำนาปลูกข้าวไม่ต่ำกว่า 3.7 ล้านครัวเรือน คิดเป็น 26% ของครัวเรือนทั้งหมด หรือประมาณ 17 ล้านคน คิดเป็นหนึ่งในสี่ของประชากรทั้งประเทศ มีกำลังแรงงานอยู่ในภาคเกษตรถึง 14.2 ล้านคน คิดเป็น 372% ของกำลังแรงงานทั้งหมด มีการใช้ทรัพยากรที่ดินของประเทศจำนวน 66.1 ล้านไร่ หรือประมาณ 50.2% ของพื้นที่เกษตรกรรมทั้งหมด

นอกจากนี้ ยังมีความเกี่ยวข้องกับธุรกิจอุตสาหกรรมอื่นๆ อีกมากมาย ทั้งโรงสีข้าว ผู้ประกอบการค้าข้าว ผู้ผลิตและจำหน่ายรถเกี่ยวข้าว และโรงงานแปรรูปข้าว

หากพิจารณาความสำคัญต่อภาคการผลิต พบว่ามูลค่าการผลิตอยู่ที่ 183,942.11 ล้านบาท หรือคิดเป็น 26% ของจีดีพีภาคการเกษตร และช่วงปี 2550 ถึงปี 2554 มีมูลค่าการส่งออกอยู่ที่เฉลี่ยปีละ 171,336 ล้านบาท หรือคิดเป็น 33% ของการส่งออกสินค้าเกษตรทั้งหมด

ด้านภาคการผลิตข้าวของไทย มีผลผลิตเฉลี่ยอยู่ที่ 19.7 ล้านตันข้าวสารต่อปี มากกว่าการบริโภคในประเทศเฉลี่ยอยู่ที่ 9.8 ล้านตันต่อปี ส่งผลให้มีส่วนเกินในปริมาณสูงส่งออกไปขายต่างประเทศ ทำให้ไทยเป็นผู้ส่งออกข้าวใน 1 และ 2 อันดับแรกของโลกต่อเนื่องมาหลายทศวรรษ

โดยทั่วไปประเทศที่พัฒนาแล้วจะมีสัดส่วนการผลิตของภาคเกษตรต่อจีดีพี และสัดส่วนการจ้างงานของภาคเกษตรต่อการจ้างงานทั้งหมดอยู่ในระดับต่ำ จากข้อมูลเฉลี่ยปี 25432553 ไทยมีสัดส่วนรายได้ของภาคการเกษตรในจีดีพีจะลดลงอยู่ที่ 9% ในปี 2553 เทียบกับภาคอุตสาหกรรม 31% และภาคบริการ 60% แต่ภาคเกษตรยังคงทำหน้าที่เป็นแหล่งจ้างงานที่สำคัญถึง 44% ของการจ้างงานทั้งหมด

การไม่ได้สัดส่วนกันของรายได้และจำนวนแรงงานที่อยู่ในภาคเกษตร สะท้อนถึง 2 ลักษณะสำคัญของภาคเกษตร คือ 1) การมีประสิทธิภาพการผลิตที่อยู่ในระดับต่ำ และ 2) การมีบทบาทในการรองรับ Shocks (Buffer Role) ที่เกิดขึ้นในตลาดแรงงาน

จากความสำคัญของภาคเกษตรดังกล่าว ทำให้รัฐบาลของทั้งประเทศพัฒนาแล้วและกำลังพัฒนาต่างดำเนินนโยบายแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตรทั้งภายในและภายนอกประเทศ ซึ่งถือเป็นมาตรการที่มีความสำคัญทางการเมือง ทั้งการจัดการสินค้าเกษตรนโยบายการเข้าถึงตลาด การอุดหนุนการส่งออก และการอุดหนุนภายในประเทศ แม้ว่าปัจจุบันแต่ละประเทศจะพยายามปรับโครงสร้างเศรษฐกิจโดยลดการให้ความช่วยเหลือภาคเกษตรลงโดยลำดับแล้วก็ตาม

ประเทศไทยได้พัฒนาเข้าสู่ความเป็นประชาธิปไตยและระบอบการเลือกตั้ง เกษตรกรผู้ปลูกข้าวมีความสำคัญทางการเมืองมากขึ้น เนื่องจากเป็นกลุ่มผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งที่ใหญ่ที่สุดของสังคม รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งจึงมีแรงจูงใจทางการเมืองที่จะจัดการราคาข้าวโดยใช้นโยบายรับจำนำข้าวเปลือก หรือนโยบายประกันรายได้เกษตรกรผู้ปลูกข้าว โดยเป้าหมายเพื่อการเพิ่มรายได้ให้แก่เกษตรกร

หากเปรียบเทียบระดับการอุดหนุนภาคเกษตรของไทยกับต่างประเทศ โดยวัดจากค่าของ Nominal Rate of Assistance to Producer 10 (NRA) ในช่วงระหว่างปี 20002004 พบว่าไทยมีการอุดหนุนภาคเกษตรเพิ่มขึ้นที่ส่งผลให้ค่า NRA มีค่าเป็นบวก

อย่างไรก็ตาม การอุดหนุนข้าวของไทยไม่ได้มากไปกว่าประเทศอื่นๆ แต่ด้วยผลของมาตรการดังกล่าว ส่งผลกระทบในวงกว้าง โดยเฉพาะไม่ก่อให้เกิดการกระจายได้อย่างทั่วถึง และการเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิต ซึ่งอาจสะสมจนเกิดปัญหาในระยะยาว

มาตรการแทรกแซงราคาของรัฐในการจัดการข้าวในอดีต สามารถแบ่งตามวิวัฒนาการและการเปลี่ยนแปลงของสภาพเศรษฐกิจเป็น 2 กลุ่มหลัก คือ 1) มาตรการแทรกแซงในระดับส่งออก และ 2) มาตรการแทรกแซงตลาดภายในประเทศ

มาตรการแทรกแซงในระดับการส่งออกระหว่างปี 2503–2528 วัตถุประสงค์เพื่อหารายได้จากการส่งออกข้าวให้กับรัฐบาล และเพื่อให้ผู้บริโภคภายในประเทศมีข้าวสารบริโภคอย่างเพียงพอในราคาต่ำ ถือเป็นนโยบายด้านอาหารของประเทศที่ผู้บริโภคเป็นแรงกดดันต่อนโยบายอาหาร เนื่องจากในตลาดโลก

ประกอบด้วยมาตรการสำคัญ คือ 1) การเก็บค่าธรรมเนียม หรือค่าพรีเมี่ยม จากผู้ส่งออกโดยกรมการค้าต่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์ เป็นผู้จัดเก็บ เป็นการเก็บจากกำไรของผู้ส่งออกส่งเข้ากองทุนสงเคราะห์เกษตรกร เป็นการเก็บเงินในช่วงที่ราคาข้าวสูงไว้ใช้พยุงราคาข้าวภายในประเทศในปีที่ราคาต่ำ 2) การเก็บอากรส่งออก โดยกรมศุลกากร กระทรวงการคลัง เป็นผู้จัดเก็บอากร 3) การบังคับให้ผู้ส่งออกขายข้าวสำรองในราคาต่ำกว่าราคาตลาด และ 4) มาตรการจำกัดปริมาณส่งออกโดยการจำกัดการให้อนุญาตแก่ผู้ส่งออก

นอกจากนี้ รัฐบาลไทยยังมีนโยบายการค้าข้าวระหว่างรัฐบาลต่อรัฐบาล ทั้งเพื่อเหตุผลทางเศรษฐกิจ คือ เป็นการช่วยระบายข้าวออกนอกประเทศในช่วงตลาดกำลังซบเซา และเหตุผลทางการเมือง คือ เป็นการขายข้าวในราคามิตรภาพให้แก่ประเทศเพื่อนบ้าน

จากผลการศึกษาของสยามวาลา และเศรษฐบุญสร้าง พบว่าผลต่อภาระการส่งออกที่เกิดจากการแทรกแซงทั้ง 4 มาตรการข้างต้นอยู่ที่ 3040% ของราคาข้าวส่งออก ในช่วงปี 25032515 และได้เพิ่มขึ้นถึงอัตรา 5060% ในช่วงปี 25162517 และค่อยๆ โน้มลดลงจนกระทั่งเหลือ 0% ในต้นปี 2529

มาตรการแทรกแซงในการค้าข้าวภายในประเทศ ตั้งแต่ปี 2518 จนถึงปัจจุบันที่รู้จักแก่ประชาชนทั่วไปมี 2 มาตรการหลัก คือ 1) มาตรการพยุงราคาข้าว เพื่อให้เกษตรกรขายข้าวของตนได้ในราคาที่สูงกว่าราคาที่เกษตรกรขายได้ในตลาดเสรี ซึ่งเป็นนโยบายที่รัฐบาลหลายสมัยทุ่มเทกำลังความคิดและความพยายามอย่างมาก เพราะเป็นมาตรการที่มีผลทางการเมืองสูง โดยเฉพาะตั้งแต่ปี 2518 เป็นต้นมา

2) มาตรการนำข้าวสำรองมาขายให้แก่ผู้บริโภคในราคาต่ำกว่าราคาตลาด โดยเฉพาะในกรุงเทพฯ ตัวอย่างที่เกิดขึ้นในปี 25162517 ที่ข้าวขาดแคลน โดยข้อเท็จจริงเป็นปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นเฉพาะที่ร้านค้าย่อยกรมการค้าภายในของกระทรวงพาณิชย์เท่านั้น เพราะขายข้าวในราคาถูก ทำให้ผู้บริโภคมาซื้อกันมากจนทำให้ข้าวที่ร้านขาดแคลน ไม่ใช่ปรากฏการณ์ที่พบทั่วไป จะเห็นได้ว่านโยบายในช่วงนี้ได้ปรับเปลี่ยนจากผู้บริโภคเป็นแรงกดดันต่อนโยบายอาหาร สู่การที่ผู้ผลิตเป็นแรงกดดันต่อนโยบายอาหาร มาตรการพยุงราคาข้าวแบ่งออกได้เป็น 2 โครงการหลัก คือ

โครงการรับจำนำข้าวเปลือก ตั้งแต่ปี 2524/25 รัฐบาลได้ปรับโครงการพยุงราคาข้าวเนื่องจากหน่วยงานของรัฐที่ดูแล คือ องค์การคลังสินค้า (อคส.) ประสบปัญหาการขาดทุน มาเป็นโครงการรับจำนำข้าวเปลือก จัดการโดยธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ซึ่งคือการให้เงินกู้ในอัตราดอกเบี้ยต่ำแก่เกษตรกร โดยใช้ข้าวเปลือกเป็นหลักประกันในการชำระหนี้เงินกู้ และมีการกำหนดเงื่อนไขและวงเงินการกู้อย่างชัดเจน คือ เกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการจะได้รับเงินกู้ยืมไม่เกิน 80% ของมูลค่าข้าวเปลือกที่นำมาจำนำตามมูลค่าตลาด และในวงเงินกู้ไม่เกินรายละ 1 แสนบาท อัตราดอกเบี้ย 13% ต่อปี พร้อมเงื่อนไขว่าเกษตรกรจะต้องมาไถ่ถอนข้าวเปลือกคืนอย่างช้าตามเวลาที่กำหนดไว้ โดยหากไม่มาไถ่ถอนคืนภายในกำหนด ข้าวเปลือกที่นำมาจำนำจะตกเป็นของ ธ.ก.ส. และธ.ก.ส.สามารถนำมาออกจำหน่ายเพื่อชำระหนี้สินต่อไป

เป้าหมายหลัก 2 ประการ คือ 1) เพื่อบรรเทาความเดือดร้อนทางการเงินแก่เกษตรกร และ 2) ช่วยชะลอการขายข้าวในช่วงต้นฤดูเก็บเกี่ยวเพื่อลดอุปทานข้าวที่ออกสู่ตลาด ซึ่งจะทำให้ระดับราคาข้าวเปลือกในช่วงเก็บเกี่ยวไม่ตกต่ำลงมากนัก และเกษตรกรที่จำนำข้าวเปลือกจะคาดหวังว่าเมื่อเก็บข้าวเปลือกไว้ขายในช่วงหลังฤดูเก็บเกี่ยวจะขายได้ในราคาที่สูงขึ้นและมีรายได้มากขึ้น

การรับจำนำข้าวเปลือกจะอยู่ในช่วงเดือน พ.ย. ถึง ก.พ. ในทั่วทุกภาค ยกเว้นภาคใต้จะอยู่ในช่วงเดือน มี.ค. ถึง พ.ค.ของทุกปี จึงไม่นิยมมากนัก เนื่องจากเกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการกลัวจะสูญเสียประโยชน์ที่ควรจะได้ไป ส่วนหนึ่งมีขั้นตอนยุ่งยาก และราคารับจำนำกับราคาตลาดไม่แตกต่างกันมากนัก โครงการรับจำนำข้าวในแต่ละรัฐบาลได้มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขมาโดยลำดับ

ที่สำคัญคือ ในปี 2530/31 คณะกรรมการนโยบายข้าวและมาตรการข้าว (กนข.) ได้ปรับอัตราดอกเบี้ยลงเหลือเพียง 3% ต่อปี ตลอดระยะเวลาการจำนำ โดย ธ.ก.ส.จะได้รับเงินชดเชยดอกเบี้ยเงินกู้จากกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร

ไว้ฉบับหน้ามาดูเรื่องประสิทธิภาพและข้อเสนอแนะในการแก้ไขเรื่องการรับจำนำข้าว