เชียงใหม่มหานครอนาคตการกระจายอำนาจฯประเทศไทย?

เมื่อวันที่ 24 มิ.ย.ที่ผ่านมา ประเทศไทยได้มีการจัดกิจกรรมรำลึกถึงการเปลี่ยนแปลงการปกครองประเทศ จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาสู่ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข พร้อมกับการเฉลิมฉลองของกลุ่มต่างๆ ของการเปลี่ยนแปลงการปกครองที่มุ่งให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจปกครองตนเองด้วยระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยนั้น ได้มีกระแสข่าวเล็กๆ ที่เกิดขึ้น คือ การนำเสนอของประชาคมชาวเชียงใหม่ที่เสนอร่างกฎหมายระเบียบบริหารราชการจังหวัดเชียงใหม่มหานคร พ.ศ.... เพื่อเตรียมนำเสนอแก่รัฐบาลพิจารณายกฐานะ จ.เชียงใหม่ ให้มีการปกครองรูปแบบพิเศษแบบเดียวกับกรุงเทพมหานคร

แนวคิดดังกล่าวเป็นเรื่องที่น่าสนใจและน่าสนับสนุน เพราะนอกจากสอดคล้องกับแนวคิดของการปกครองตนเองของประชาชนที่ปัจจุบันมีกฎหมายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับ พ.ศ. 2550 เปิดโอกาสให้สามารถทำได้ภายใต้หมวดว่าด้วยการกระจายอำนาจสู่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น ยังเป็นการแสดงถึงความต้องการปกครองดูแลตนเองของประชาชนชาวเชียงใหม่ ที่จะเป็นการช่วยลดภาระการทำหน้าที่ของรัฐบาล

ที่ผ่านมาการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้ดำเนินการมานับตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และ 2550 มุ่งหวังให้เป็นการส่งเสริมการดูแลจัดการให้บริการสาธารณะต่างๆ ที่เป็นเรื่องของท้องถิ่นชุมชนให้แก่ท้องถิ่นได้มีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมตัดสินใจและรับผิดชอบโดยประชาชนในท้องถิ่นเอง

แต่ผลการขับเคลื่อนการกระจายอำนาจฯ นั้นพบทั้งความสำเร็จและอุปสรรคที่ยังไม่ได้ตามเป้าหมายของการกระจายอำนาจฯ ทั้งในด้านการถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

และที่สำคัญ คือ การขยายอำนาจทางการคลังหรือการทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เข้มแข็งสามารถมีรายได้ของตนเองที่มากเพียงพอกับการทำหน้าที่ของตนเองได้อย่างอิสระ

แม้ในภาพรวมอาจดูเหมือนว่าประเทศไทยจะประสบความสำเร็จในการกระจายอำนาจการคลังฯ เพราะในด้านรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการเพิ่มจากเพียงประมาณ 9 หมื่นล้านบาท ในปี 2543 เพิ่มเป็นเกือบ 5 แสนล้านบาท ในปัจจุบัน

แต่หากพิจารณาดูเนื้อแท้ของอำนาจและความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กลับพบว่าอาจถดถอยมากกว่าเดิมก่อนที่จะมีการกระจายอำนาจฯ เสียอีก เนื่องจากมีการกำหนดเงื่อนไขการใช้จ่ายตามความต้องการของส่วนราชการมากขึ้น

ประกอบกับการที่ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจต้อง “วิ่งเต้น” เข้าหาแหล่งเงินเอง เพราะไม่มีความชัดเจนว่าจะมีงบประมาณจัดสรรให้ในแต่ละปีจำนวนเท่าไรสำหรับใช้ในโครงการอะไร ได้สร้างปัญหาในการวางแผนการใช้จ่าย

แต่ปัญหาใหญ่ คือ ความต้องการโครงการที่เกิดขึ้นไม่ได้เป็นที่ต้องการของประชาชนในท้องถิ่น แต่กลับเป็นโครงการหรือความต้องการของส่วนราชการที่ดูแลโครงการเสียเอง

ความพยายามผลักดันเพื่อเป็น “เชียงใหม่มหานคร” เป็นความพยายามดิ้นรนอีกรูปแบบหนึ่งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความพร้อมและต้องการความเป็นอิสระจากกระบวนการที่เป็นอยู่ปัจจุบัน

การกระจายอำนาจฯ ที่ดำเนินการอยู่ขณะนี้ อาจเรียกได้ว่าอยู่ในภาวะหยุดดูทิศทางลมทางการเมืองว่าจะเอาอย่างไร

เพราะหากรัฐบาลมีโครงการประชานิยมของตนเองเพิ่มมากขึ้น ทำให้การจัดสรรกระจายเงินงบประมาณไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็จะประสบปัญหาข้อจำกัดงบประมาณมากขึ้นตามไปด้วย แต่หากบังคับเงื่อนไขการใช้จ่ายของรัฐบาลหรือส่วนราชการต่างๆ ความเป็นอิสระและอำนาจแท้จริงที่จะเปิดโอกาสให้ประชาชนของท้องถิ่นสามารถตัดสินใจแก้ไขปัญหาของตนเองได้ก็จะพลอยลดน้อยลงไปด้วย

การผลักดัน “เชียงใหม่มหานคร” จึงเป็นการหาทางออกหนึ่งของชาวเชียงใหม่ที่ตื่นตัวและเห็นปัญหาที่เกิดจากกระบวนการกระจายอำนาจฯ ที่ยังไม่เป็นไปอย่างที่ได้ออกแบบไว้ อำนาจแท้จริงยังถูกจำกัดกับการเมืองระดับชาติที่ถูกออกแบบมาให้รวมศูนย์ การแก้ไขปัญหาที่เป็นเรื่องของท้องถิ่นกลับต้องรอคำสั่งการจากศูนย์กลางอำนาจ ทำให้เกิดความล่าช้าและอาจไม่ทันการณ์กับปัญหาที่เกิดจนประชาชนรู้สึกเอือมระอา และอึดอัดจนต้องออกมาหาทางออกด้วยตนเอง

แต่ความพยายามดังกล่าวของประชาคมชาวเชียงใหม่ยังต้องมีการบ้านอีกมากในความพยายามขับเคลื่อนการเป็นมหานครที่ต้องพิจารณาอีกมาก

โดยหัวใจสำคัญหนึ่ง คือ ความเป็นอิสระด้านการเงินการคลังที่แท้จริงที่ไม่ใช่เพียงการตัดเงินรายได้ภาษีจัดเก็บจากรัฐบาลให้กับ “เชียงใหม่มหานคร” เป็นจำนวนเท่านั้นเท่านี้อย่างเดียว หากคิดเพียงเท่านี้ กระแสต่อต้านอาจจะมีมาก เพราะเป็นการเฉือนเนื้อของรัฐบาลออกไปและยังต้องตกอยู่ในวังวนเดิมของอำนาจการคลังที่ถูกกำหนด

โดยรัฐบาลที่จะมีข้ออ้างเสมอในการกำหนดเงินที่จะจัดสรรให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ หากไม่เชื่อดูตัวอย่างกรุงเทพมหานครที่มีผู้บริหารมาจากคนละขั้วการเมือง ถูกตัดงบประมาณจัดสรรจากรัฐบาลลงแทบทุกปี จนแทบไม่เหลืองบประมาณให้ทำโครงการใหญ่อย่างการป้องกันน้ำท่วมได้แล้ว

ความเข้มแข็งของการเป็นเมืองพิเศษนั้น ควรมาจากความพิเศษของตนเองอย่างแท้จริง จึงน่าพิจารณาสร้างเครื่องมือการคลังหารายได้ภาษีของตนเองเพื่อเป็น “ภูมิคุ้มกัน” ความเป็นอิสระจากการควบคุมของส่วนราชการผ่านกระบวนการจัดสรรรายได้ที่ให้แก่ท้องถิ่นแบบปัจจุบัน ไม่อาศัยความคิดแบบเดิมที่ยังใช้หน่วยงานรัฐบาลจัดเก็บรายได้ให้เป็นส่วนใหญ่แล้วตกลงแบ่งสัดส่วนรายได้ภาษีที่จัดเก็บได้ การจัดเก็บรายได้เองของเชียงใหม่มหานครยังจะช่วยเป็นเกราะคุ้มกันความไม่แน่นอนของรายได้จัดสรรของรัฐบาลที่กำลังเผชิญกับความอ่อนไหวของภาวการณ์เศรษฐกิจโลก ที่ทำให้เกิดความไม่แน่นอนต่อรายได้ที่จะได้รับในขณะนี้

ขณะเดียวกันเครื่องมือภาษีหรือรายได้ที่จัดเก็บเองยังมีประโยชน์อีกหลายอย่างที่จะช่วยเสริมสร้างความเข้มแข็งของการเป็นเมืองมหานคร เพราะสามารถเป็นเครื่องมือสร้างความมีส่วนร่วม และจูงใจการเข้าร่วมคิดร่วมทำของประชาชนชาวเชียงใหม่ด้วยกันเอง จึงจำเป็นต้องมีการคิดหาแหล่งรายได้ที่เป็นของเมืองเชียงใหม่อย่างแท้จริง เพื่อสามารถสร้างฐานเศรษฐกิจของตนเอง เป็นเครื่องมือส่งเสริมการพัฒนาของจังหวัดได้เองที่อยากเห็นการแข่งขันกันระหว่างจังหวัดต่างๆ ในการพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมที่จะสร้างความกินดีอยู่ดีของประชาชนของตนเอง ด้วยศักยภาพของตนเอง

ไม่ต้องรอรัฐบาลมาเดินสายมอบโครงการให้แบบที่เป็นอยู่ปัจจุบัน