'SPLOST'...ตัวอย่างกฎหมายรายจ่ายลงทุนที่ประเทศไทยควรมี

โดย...ศาสตรา สุดสวาสดิ์

การนำเสนอโครงการรายจ่ายลงทุนที่นำไปสู่การเพิ่มภาระใหม่ให้แก่ประชาชนของประเทศที่พัฒนาแล้วในหลายๆ ที่ พบว่า มีการพัฒนาไปค่อนข้างไกลมากและเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจว่า โครงการเหล่านั้นเป็นโครงการที่คุ้มค่าต่อการลงทุนหรือไม่? ตัวอย่างที่ผมจะขอนำเสนอในวันนี้ ได้แก่ โปรแกรม SPLOST ที่ถูกนำมาใช้แล้วในรัฐจอร์เจีย ประเทศสหรัฐอเมริกา

SPLOST เป็นคำย่อมาจาก A Special Purpose Local Option Sales Tax คือ การเก็บภาษีขายพิเศษ (เพิ่มเติมจากที่จัดเก็บเดิม) ที่มีวัตถุประสงค์ในการนำเงินภาษีที่ได้ไปใช้ในการลงทุนทางโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ แต่เนื่องจากเป็นการจัดเก็บภาษีพิเศษกับประชาชน โปรแกรม SPLOST จึงมีลักษณะเด่นที่สำคัญคือ โครงการลงทุนที่ถูกนำเสนอมานั้นจะต้องได้รับการเห็นชอบจากประชาชนส่วนใหญ่ผ่านการออกเสียงประชามติ รัฐบาลจำเป็นต้องนำเสนอถึงระยะเวลาในการจัดเก็บภาษีขายพิเศษที่เพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน โดยมีระยะเวลาไม่เกิน 10 ปี (ถ้าเกินกว่านี้ ก็จะต้องผ่านความเห็นชอบของประชาชนในการขยายเวลาของโครงการอีกครั้งหนึ่ง) และรายละเอียดของโครงการลงทุนต่างๆ ที่นำเงินไปใช้ เพื่อให้ประชาชนสามารถพิจารณาถึงประโยชน์และต้นทุนของโครงการลงทุนที่เกิดขึ้นได้อย่างถูกต้อง

โปรแกรม SPLOST ถูกผ่านมาออกเป็นกฎหมายในปี 1985 และถูกนำมาใช้แล้วหลายครั้งด้วยกัน (*) ล่าสุดที่พึ่งผ่านการออกเสียงประชามติ ณ วันที่ 31 ก.ค.ที่ผ่านมา ได้แก่ กฎหมายการลงทุนในระบบขนส่งของรัฐจอร์เจียที่ถูกนำเสนอออกมาในปี 2010 (The 2010 Transportation Investment Act หรือ T-SPLOST) ทั้งนี้เนื่องจากมูลค่ารายจ่ายทางด้านระบบขนส่งต่อหัวประชากรของรัฐจอร์เจียอยู่ในระดับที่ต่ำสุดเมื่อเทียบกับรัฐอื่นๆ ในประเทศสหรัฐอเมริกา (ยกเว้นรัฐเทนเนสซี) ทำให้ระบบขนส่งของรัฐจอร์เจียค่อนข้างล่าช้าและตามหลังรัฐอื่นๆ เป็นอย่างมาก

รัฐบาลท้องถิ่นของรัฐจอร์เจียจึงได้ให้ความสำคัญกับการลงทุนทางด้านระบบขนส่ง ที่จำเป็นต้องใช้เงินลงทุนใหม่เป็นจำนวนมาก รัฐบาลท้องถิ่นของรัฐจอร์เจียจึงได้เสนอให้มีการเก็บภาษีขายพิเศษเพิ่มขึ้นจากเดิมในอัตราร้อยละ 1% เพื่อใช้ในการไฟแนนซ์โครงการลงทุนเหล่านั้น โดยมีระยะเวลาของการดำเนินโปรแกรมไม่เกิน 10 ปี จะทำให้รัฐบาลมีเงินลงทุนเพิ่มขึ้นถึงประมาณ 2 หมื่นล้านเหรียญสหรัฐ (หรือประมาณ 6 แสนล้านบาท) ในช่วงระยะเวลา 10 ปีดังกล่าว

แม้ว่ารัฐบาลท้องถิ่นของรัฐจอร์เจียจะมองเห็นถึงความสำคัญจากการลงทุนเพียงใด ผลของการออกเสียงประชามติที่เกิดขึ้นกลับปรากฏว่า ใน 9 จาก 12 เขตพื้นที่ของรัฐจอร์เจีย ประชาชนส่วนใหญ่ลงคะแนนเสียงไม่รับกฎหมายการลงทุนในระบบขนส่งฉบับนี้

แต่ที่น่าแปลกใจคือ ในพื้นที่เมือง Atlanta (เมืองหลวงของรัฐจอร์เจีย) น่าจะเป็นเขตพื้นที่ที่ได้รับประโยชน์สูงสุดจากการลงทุน ประชาชนในพื้นที่กว่า 63% ของประชาชนผู้ลงคะแนนเสียงกลับลงคะแนนเสียงคัดค้านกฎหมายการลงทุนในระบบขนส่งฉบับนี้ เพราะส่วนหนึ่งเห็นว่าการลงทุนในระบบขนส่งหลายโครงการที่นำเสนอมีมูลค่าที่สูงเกินไป และไม่คุ้มค่าเงินภาษีที่ต้องจ่ายเพิ่ม

ทั้งนี้ ไม่ว่าผลของการออกเสียงประชามติจะเป็นเช่นใด สิ่งที่ดีที่สุดที่เห็นจากโปรแกรม SPLOST คือ ประชาชนได้เป็นผู้ตัดสินใจเองในโครงการลงทุนที่จำเป็นต้องใช้เงินนอกเหนือจากงบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐบาล ซึ่งประชาชนจะต้องพิจารณาถึงผลประโยชน์และต้นทุน ที่เกิดขึ้นจากโครงการลงทุนที่ถูกนำเสนออย่างรอบคอบ

หากประโยชน์ที่ได้รับมีมากกว่ารายจ่ายภาษีขายที่เพิ่มขึ้น ประชาชนส่วนใหญ่ก็จะลงมติสนับสนุนโครงการ แต่ถ้าไม่ ผลลัพธ์ก็เป็นอย่างที่ปรากฏให้เห็นในครั้งนี้ รัฐบาลท้องถิ่นของจอร์เจียจะต้องนำข้อเสนอกลับไปทบทวนหรือพิจารณาใหม่ แล้วค่อยนำกลับไปเสนอให้แก่ประชาชนตัดสินใจอีกครั้งหนึ่งในอนาคต

หากมองกลับมาที่ประเทศไทยก็จะพบกับความเหมือน และความแตกต่างกันบางอย่างกับตัวอย่างของรัฐบาลท้องถิ่นของรัฐจอร์เจียข้างต้น รัฐบาลไทยเองก็เช่นเดียวกันได้มองเห็นถึงความสำคัญในการลงทุนทางด้านโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ และกำลังเร่งผลักดันแผนการลงทุนในโครงการสร้างอนาคตประเทศด้วยวงเงินกว่า 2.27 ล้านล้านบาท ที่อาจนำไปสู่การก่อหนี้สาธารณะครั้งใหม่ของประเทศที่อาจสูงถึง 1.6 ล้านล้านบาท

แต่สิ่งที่แตกต่างคือ รัฐบาลไทยไม่ได้นำเสนอถึงวิธีการและระยะเวลาในการชำระหนี้สาธารณะที่ก่อขึ้นจากการลงทุนในครั้งนี้ การนำเสนอโครงการลงทุนที่เกิดขึ้นจึงเป็นการนำเสนอด้านเดียวคือ ในด้านผลประโยชน์ของโครงการ แต่ในด้านต้นทุนของโครงการที่เกิดขึ้นอาจสามารถกล่าวได้ว่าถูกละเลยไปอย่างสิ้นเชิง

ด้วยลักษณะของการให้ข้อมูลที่ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์เช่นนี้ อาจทำให้ประชาชนไม่ได้ตระหนักถึงต้นทุนที่แท้จริงของโครงการที่จะเกิดขึ้น อาจนำไปสู่การลงทุนของภาครัฐที่มากจนเกินไป ไม่คุ้มค่า และไม่เหมาะสมกับความสามารถในการชำระหนี้ของประเทศ รัฐบาลเองก็ไม่ต้องรับผิดชอบต่อหนี้ใหม่ที่ได้ก่อขึ้น เพราะสามารถใช้วิธีการผลักภาระไปให้กับคนรุ่นหลังต่อไปเรื่อยๆ ดังนั้นในช่วงเวลานี้ จึงอาจมีความสำคัญและจำเป็นอย่างมาก ที่ประเทศไทยควรต้องมีกฎหมายที่คล้ายๆ กับกฎหมาย SPLOST ที่บังคับให้ภาครัฐนำเสนอข้อมูลอย่างครบถ้วน สำหรับโครงการที่ต้องใช้เงินลงทุนที่นอกเหนือจากงบประมาณรายจ่ายประจำปีโดยปกติ ให้ประชาชนได้รับทราบ อาจรวมไปถึงการให้อำนาจแก่ประชาชนด้วยการออกเสียงประชามติในการพิจารณาอนุมัติโครงการลงทุน ที่ต้องเกี่ยวข้องกับการออกกฎหมายหรือ พ.ร.บ.กู้เงินพิเศษ เช่น “ท่านจะลงมติสนับสนุนโครงการลงทุนสร้างอนาคตประเทศไทย 2.27 ล้านล้านบาท ที่ใช้วิธีการไฟแนนซ์ด้วยการปรับเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มจากเดิมที่จัดเก็บในอัตราร้อยละ 7 มาเป็นอัตราร้อยละ 10 เป็นระยะเวลา 10 ปีต่อจากนี้ไปหรือไม่?”