ตำรวจ ประชาธิปไตย และธรรมาภิบาล

โดย...สังศิต พิริยะรังสรรค์

การประชุมของคณะกรรมการนโยบายตำรวจแห่งชาติ (ก.ต.ช.) เมื่อสัปดาห์ที่แล้วมีมติเลือก พล.ต.อ.อดุลย์ แสงสิงห์แก้ว รอง ผบ.ตร. อาวุโสลำดับที่ 3 เป็น ผบ.ตร.คนใหม่ แทนที่จะเป็น พล.ต.อ.ปานศิริ ประภาวัต รอง ผบ.ตร. ลำดับที่ 1 ด้วยคะแนนเสียง 10 ต่อ 0 เสียง โดยไม่มีผู้ใดคัดค้าน ผมคิดว่ากระบวนการเลือก ผบ.ตร. ในระยะหลังที่ไม่คำนึงถึงหลักเกณฑ์เรื่องอาวุโส กำลังเป็นการสร้างปทัสถานใหม่ให้แก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติและสังคมไทย

ก่อนหน้านี้ มีอดีตรอง ผบ.ตร. ลำดับที่ 1 หลายท่านเคยออกมาแสดงความเห็นคัดค้านอำนาจของนักการเมืองอย่างเปิดเผยและตรงไปตรงมาจากการแต่งตั้งผู้มาดำรงตำแหน่ง ผบ.ตร. จากผู้ที่มีอาวุโสอ่อนกว่าตัวเอง กรณีล่าสุดก็คือ ผบ.ตร.ท่านปัจจุบัน พล.ต.อ.เพรียวพันธ์ ดามาพงศ์ ที่เคยประท้วง พล.ต.อ.ประทีป ตันประเสริฐ อาวุโสลำดับที่ 4 ที่ได้รับการแต่งตั้งเป็นรักษาการ ผบ.ตร. สมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ และมาประสบผลสำเร็จได้เป็น ผบ.ตร.ภายใต้รัฐบาล ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร โดยรัฐบาลได้โยกย้าย พล.ต.อ.วิเชียร พจน์โพธิ์ศรี จากตำแหน่ง ผบ.ตร. ไปเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญในตำแหน่งเลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติแทน โดยที่แม้ว่าจะมิได้ให้อ้างเหตุผลใดๆ ที่เป็นภาษาพูดและภาษาเขียน แต่ก็เป็นการรู้เป็นนัยๆ ว่า พล.ต.อ.เพรียวพันธ์ เคยเป็นผู้ดำรงตำแหน่งอาวุโสลำดับที่ 1 มาก่อน จึงต้องคืนความเป็นธรรมให้

เป็นที่น่าสังเกตว่า ในการแต่งตั้งโยกย้ายตำแหน่ง ผบ.ตร. แต่ละครั้งจะได้รับความสนใจจากประชาชนมากเป็นพิเศษ เพราะหน่วยงานแห่งนี้มีทั้ง “อำนาจ” และ “ผลประโยชน์จำนวนมหาศาล” ทั้งที่อยู่ในรูปที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ ทั้งที่ถูกกฎหมายและไม่ถูกต้องตามกฎหมาย องค์กรตำรวจเปรียบได้กับกองทัพที่ 4 ของประเทศไทย มีกำลังพลมากกว่า 2 แสนคน มีอำนาจการบังคับบัญชาแบบรวมศูนย์และมีกำลังพลที่กระจายอยู่ทั่วทุกภาคของประเทศ ดังนั้นที่ผ่านมาไม่ว่าพรรคการเมืองใดที่ได้เป็นรัฐบาล ต่างก็พยายามที่จะแต่งตั้ง ผบ.ตร.ที่เป็นคนของตัวเอง หรือเป็นบุคคลที่ผู้นำประเทศไว้เนื้อเชื่อใจได้ โดยแทบที่จะมิได้คำนึงถึงหลักการ หรือหลักเกณฑ์ที่คนในองค์กรแห่งนี้พึงได้รับรู้และสมควรได้รับการปฏิบัติเพื่อให้กลายเป็นส่วนหนึ่งของวัฒนธรรมองค์กร

การขาดหลักการและหลักเกณฑ์ในการแต่งตั้ง ผบ.ตร. ที่เป็นไปอย่างโปร่งใส และเป็นที่ยอมรับของตำรวจและสังคม ทำให้องค์กรแห่งนี้ขาดบรรทัดฐาน หรืออาจจะเรียกว่าเกิดปัญหาสองมาตรฐาน หรือหลายมาตรฐานในการทำงานของ ก.ต.ช. มาโดยตลอด หากองค์กรแห่งนี้ยังคงถูกกระทำโดยนักการเมืองในลักษณะเช่นว่านี้ต่อไป ก็เป็นไปได้ยากที่ระบบคุณธรรมและความสามารถของตำรวจในทุกระดับชั้นจะได้รับการส่งเสริมให้เติบโตอย่างมั่นคงได้ และก็เป็นไปไม่ได้ที่ผลประโยชน์ของประชาชนในเรื่อง ความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินและความยุติธรรมเบื้องต้นที่ควรได้รับจากตำรวจ จะได้รับการปกป้องคุ้มครองอย่างเป็นจริง พูดง่ายๆ ก็คือระบบตำรวจที่ขาดธรรมาภิบาลนั้น ในท้ายที่สุดประชาชนคือ “เหยื่อ” และกลายเป็นผู้แบกรับภาระปัญหาของตำรวจจากการใช้อำนาจและการตัดสินใจของนักการเมืองหยิบมือเดียว

ผมเห็นว่าโดยหลักการแล้ว การที่ ก.ต.ช. จะต้องสื่อสารกับสังคมและตำรวจทั่วทั้งประเทศ ในเรื่องของหลักเกณฑ์และเหตุผลในการเลือก ผบ.ตร.คนใหม่เป็นเรื่องที่สำคัญ และเป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่ง เพราะการสื่อสารของ ก.ต.ช.กับตำรวจทั้งประเทศ จะเป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐบาลในการสร้างบรรทัดฐานในการทำงานของตำรวจ และเป็นการปักหมุดว่าอะไรคือ “สิ่งที่ดี” อะไรคือ “สิ่งที่พึงปฏิบัติ” และอะไรคือสิ่งที่ตำรวจไม่พึงปฏิบัติ อันจะทำให้ตำรวจรู้ทิศทางว่าจะทำงานอย่างไร จึงจะมีความเจริญก้าวหน้าในอาชีพของตัวเองได้ โดยไม่ต้องใช้วิธีวิ่งเต้นเข้าหาผู้ใหญ่หรือนักการเมือง หรือหาเงินไปซื้อตำแหน่ง ดังที่มีการปฏิบัติกันอย่างแพร่หลายในทุกวันนี้ จนกลายเป็นส่วนหนึ่งของวัฒนธรรมตำรวจไปแล้ว ผมคิดว่าการสื่อสารระหว่าง ก.ต.ช.กับตำรวจทั่วประเทศในเรื่องนี้อย่างสม่ำเสมอ จะทำให้การกำหนดตัวเองของตำรวจเป็นไปอย่างเหมาะสม เกิดการเปลี่ยนแปลงในวัฒนธรรมขององค์กรตำรวจ และช่วยให้ตำรวจสามารถแสดงความมีเหตุมีผลต่อสังคมมากยิ่งขึ้น

ผมแปลกประหลาดใจอยู่เสมอที่การแต่งตั้ง ผบ.ตร. มักไม่มีการให้เหตุผลจาก ก.ต.ช. ในกรณีของ พล.ต.อ.อดุลย์นั้น ที่จริง ก.ต.ช.สามารถที่จะให้เหตุผลในเรื่องอายุราชการที่เหลืออยู่อีก 2 ปี เมื่อเปรียบเทียบกับของ พล.ต.อ.ปานศิริ ที่มีอายุราชการเหลืออยู่เพียงปีเดียว ซึ่งหาก พล.ต.อ.ปานศิริ ได้รับเลือกให้เป็น ผบ.ตร. อาจจะทำให้การรับนโยบายทางของรัฐบาลไปดำเนินการขาดความต่อเนื่องได้ ผมคิดว่าเหตุผลในเรื่องนี้มีน้ำหนักเพียงพอที่สังคมพอจะยอมรับได้ หรืออาจจะเปรียบเทียบจากผลการปฏิบัติงานของ พล.ต.อ.อดุลย์ ที่ค่อนข้างโดดเด่นกว่าคู่แข่ง อย่างน้อยที่สุดก็เท่าที่ปรากฏอยู่ตามสื่อสาธารณะทั่วไป

แต่การที่นักการเมืองหลีกเลี่ยงที่จะไม่พูดถึงหลักเกณฑ์ในการแต่งตั้ง ผบ.ตร. อย่างตรงไปตรงมากับสาธารณชนมาโดยตลอด เป็นการสะท้อนให้เห็นระดับของความเชื่อมั่นและความศรัทธาต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของไทย และยังเป็นการละเมิดต่อหลักการสมัยใหม่ในการบริหารราชการที่ดีอีกด้วย เพื่อที่จะส่งเสริมวัฒนธรรมการปกครองในระบอบประชาธิปไตย สิ่งที่นักการเมืองที่เป็นประธาน ก.ต.ช.พึงกระทำก็คือ การเชิดชูคุณค่าสูงสุดของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยให้เห็นอย่างเด่นชัด ซึ่งก็คือการแสดงให้เห็นความมีคุณธรรมและจริยธรรมในการตัดสินใจ และการกระทำในเรื่องนี้ในฐานะผู้นำของประเทศ

ผมคิดว่าไม่ว่า ก.ต.ช. จะใช้หลักเกณฑ์ใดในการคัดเลือก ผบ.ตร.คนใหม่ สังคมและตำรวจส่วนหนึ่งก็จะมีความเห็นที่แตกต่างออกไป ซึ่งผมคิดว่าเป็นเรื่องที่ดี ที่องค์กรตำรวจจะเปิด “พื้นที่สาธารณะ” ให้แก่สังคมและตำรวจได้ใช้พื้นที่แสดงเหตุผลของตัวเอง ผมมองว่าการสร้างประชาธิปไตยในองค์กรตำรวจต้องการเวลา กระบวนการคิด กระบวนการให้เหตุผล และการเปลี่ยนแปลงหลักคิดในเรื่องของการให้เหตุให้ผลของสังคมเท่านั้น ที่จะทำให้สังคมไทยและตำรวจได้สัมผัสกับเสรีภาพในการคิดและจะสามารถก้าวไปสู่ความเป็นสังคมประชาธิปไตยที่ใช้ปัญญาได้

การที่ ก.ต.ช.ไม่สนใจที่จะสื่อสารกับสังคมและประชากรตำรวจ ยังอาจถือได้ว่าเป็นการกระทำที่ขัดกับหลักธรรมาภิบาล ในประเด็นความโปร่งใส การตอบสนองผลประโยชน์ของประชาชนและการควบคุมคอร์รัปชัน

เมื่อเร็วๆ นี้ รัฐบาลได้ประกาศนโยบายต่อสู้กับคอร์รัปชัน ซึ่งเป็นปัญหาที่ทุกภาคส่วนของสังคมไทยให้การสนับสนุน และจับตาเฝ้ามองอย่างกระตือรือร้น แต่ดูเหมือนว่ารัฐบาลจะให้ความสนใจกับคอร์รัปชันที่เกี่ยวข้องกับเงินๆ ทองๆ เท่านั้น คือการเรียกรับสินบนจากประมูลจัดซื้อจัดจ้างในโครงการขนาดใหญ่และการโกงกินของข้าราชการ ฯลฯ รัฐบาลควรตระหนักว่าสาเหตุประการหนึ่งของการคอร์รัปชันมาจากการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการประจำ ที่อาศัยเครือข่ายความสัมพันธ์แบบอุปถัมภ์ แบบพวกพ้อง และแบบเครือญาติ ฯลฯ

ปรากฏการณ์ข้างต้น คนไทยส่วนใหญ่ในปัจจุบันยังมองว่าเป็น “การคอร์รัปชันสีขาว” หรือ “การคอร์รัปชันสีเทาอ่อนๆ” และไม่ถือว่าเป็นความผิดทางจริยธรรมของนักการเมือง เพราะพวกเขาไม่สามารถโยงความสัมพันธ์เรื่องการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการประจำอย่างไม่โปร่งใส เข้ากับการคอร์รัปชันทางด้านเศรษฐกิจของนักการเมืองได้ แต่ไม่ว่าช้าหรือเร็ว การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการแบบนี้ ที่นักวิชาการตะวันตก เรียกว่า “การคอร์รัปชันในการบริหารราชการแผ่นดิน” จะถูกคนไทยมองว่าเป็น “การคอร์รัปชันสีดำ” ในท้ายที่สุด