หนี้สาธารณะกับกรอบความยั่งยืนทางการคลัง

วันนี้ขอแสดงความเห็นนอกกรอบเกี่ยวกับหนี้สาธารณะจำนวน 4.2 ล้านล้านบาทที่ใครๆ

ว่ายังอยู่ในระดับที่ไม่น่าเป็นห่วง ไม่เป็นอันตรายต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ เพราะระดับหนี้สาธารณะคงค้างต่อจีดีพีของประเทศยังอยู่ที่ประมาณ 42% จากกรอบความยั่งยืนทางการคลังของประเทศที่กำหนดสัดส่วนไว้สูงสุดไม่เกิน 60% ของจีดีพี

ความจริงยังมีตัวชี้วัดอื่นที่แสดงว่า หนี้สาธารณะจำนวนนี้ยังอยู่ในระดับที่ยอมรับได้ หรือแม้แต่จะก่อหนี้เพิ่มอีกก็ยังได้ไม่น้อยกว่า 2 ล้านล้านบาท ผมขอยกตัวอย่างตัวชี้วัดเหล่านี้จากเอกสารเผยแพร่ของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ ที่พิมพ์แจกเนื่องในโอกาสที่ก่อตั้งมาครบรอบ 10 ปี มาให้ท่านผู้อ่านทราบดังนี้

ระยะเวลาครบกำหนดการจ่ายคืนเงินกู้เฉลี่ยประมาณ 58 ปี

หนี้สินประมาณ 86% เป็นหนี้สินประเภทจ่ายดอกเบี้ยคงที่ ส่วนที่จ่ายดอกเบี้ยลอยตัวมีเพียง 14% ของหนี้รวม

สัดส่วนหนี้ต่างประเทศมีเพียง 1.37%ของหนี้รวม คิดเป็นเม็ดเงินประมาณ 4.1 หมื่นล้านบาท

ภาระหนี้ที่ครบกำหนดชำระค่อนข้างกระจายตัว โดยอีก 10 ปีข้างหน้า ไม่มีหนี้ครบกำหนดชำระในวันเดียวกันสูงกว่า 1 แสนล้านบาท เกิน 2 ก้อนในปีเดียวกัน

สรุปความหมาย คือ นอกจากภาระหนี้จะต่ำเพียง 42% ของจีดีพี หนี้สาธารณะของประเทศส่วนใหญ่ยังเป็นหนี้ระยะยาวเฉลี่ย 58 ปี หนี้ส่วนใหญ่ประมาณ 86% ของหนี้รวมเป็นหนี้ดอกเบี้ยคงที่ ถ้าภายในภาคหน้าอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ปรับตัวสูงขึ้น ภาระการชำระดอกเบี้ยเงินกู้ก็จะไม่เพิ่มขึ้น นอกจากนั้นหนี้ต่างประเทศอยู่ในระดับต่ำมากเพียง 1.37% ของหนี้รวม โอกาสที่จะเกิดปัญหาเงินตราต่างประเทศไหลออก เพราะเจ้าหนี้ต่างประเทศเรียกหนี้คืนจึงค่อนข้างต่ำ และลดความเสี่ยงด้านอัตราแลกเปลี่ยนที่จะทำให้ภาระหนี้สูงขึ้น เมื่อเงินบาทอ่อนค่าลง

สุดท้าย การที่การชำระหนี้กระจายตัวทำให้รัฐบาลสามารถปรับโครงสร้างหนี้เพื่อลดต้นทุนดอกเบี้ยและความเสี่ยงด้านสภาพคล่องได้ดีกว่ากรณีที่หนี้ครบกำหนดชำระพร้อมกับกรณีที่มีการกระจุกตัว

อย่างไรก็ตาม ผลจากการมองแต่ตัวชี้วัดที่เป็นบวก ทำให้รัฐบาลไทยรัฐบาลนั้นไม่ค่อยลังเลที่จะก่อหนี้สาธารณะเพิ่ม โดยจะอ้างเหตุผลหลักว่า ระดับหนี้สาธารณะต่อจีดีพียังต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนด เช่น รัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ เมื่อเข้ามาก็ออกพระราชกำหนดกู้เงินรวม 4 แสนล้านบาท และรัฐบาลพรรคเพื่อไทยก็ออกพระราชกำหนด 2 ฉบับเพื่อขอกู้เงิน 4 แสนล้านบาท เช่นเดียวกัน

จะสังเกตว่า ประเด็นที่มีการคัดค้านการออกพระราชกำหนดของรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์โดยพรรคเพื่อไทย และการคัดค้านการออกพระราชกำหนดของพรรคเพื่อไทยโดยพรรคประชาธิปัตย์อยู่ที่ว่า การออกพระราชกำหนดเพื่อกู้เงินครั้งละ 4 แสนล้านบาท หรือประมาณเดือน 1 ใน 4 ของงบประมาณแผ่นดินทั้งปีนั้น ขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ หรือรัฐบาลพรรคการเมืองฝ่ายตรงกันข้ามมีวาระซ่อนเร้นในการกู้เงินด้วยการออกพระราชกำหนดเพื่อเลี่ยงการตรวจสอบจากรัฐสภาและสาธารณชน ไม่มีใครแสดงความเป็นห่วงว่า การก่อหนี้สาธารณะเพิ่มทีละหลายแสนล้านบาท จะกระทบถึงเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและขัดต่อวินัยการคลังของประเทศหรือไม่แต่อย่างใด

ผมเองสงสัยมานานแล้วว่า ถ้าการประเมินสถานะของหนี้สาธารณะดูกันง่ายๆ เพียงเปรียบเทียบหนี้คงค้างกับจีดีพีไม่ให้เกินสัดส่วนที่กำหนดไว้ ทำไมประเทศที่พัฒนาแล้ว ประชาชนมีการศึกษา มีนักเศรษฐศาสตร์ที่ได้รับรางวัลโนเบลมากมายหลายคนอย่างสหรัฐ สเปน อิตาลี กรีซ ฝรั่งเศส และอีกหลายประเทศในยุโรป ถึงได้ปล่อยให้ประเทศมีหนี้สินล้นพ้นตัว เพราะกว่าหนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้นจนเอาไม่อยู่ อย่างน้อยต้องใช้เวลาสะสมหนี้นานหลายปี ไม่มีใครตระหนักถึงภัยอันตรายที่กำลังก่อตัวขึ้นเลยเชียวหรือ

ผมมั่นใจว่า ต้องมีนักเศรษฐศาสตร์หรือใครบางคนออกมาเตือนเหมือนกันว่า การก่อหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ เป็นอันตราย ให้รัฐบาลใช้ความระมัดระวังก่อนที่จะก่อหนี้เพิ่มขึ้น แต่ด้วยเหตุผลทางการเมือง โดยเฉพาะเพื่อแลกคะแนนนิยมจากประชาชน รัฐบาลคงไม่ได้ให้ความสำคัญต่อเสียงนกเสียงกาเหล่านั้น ยังคงก้มหน้าก้มตาก่อหนี้เพิ่ม โดยอ้างว่าหนี้สาธารณะคงค้างเมื่อเปรียบเทียบกับจีดีพียังต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนด หรือถ้าเกณฑ์การวัดมีหลายเกณฑ์ ก็หยิบเฉพาะเกณฑ์ที่เป็นบวกในการก่อหนี้เพิ่มมากกว่าเกณฑ์ที่เป็นลบ มิฉะนั้นก็ปรับเกณฑ์ให้กู้ต่อไปได้ เพราะรัฐบาลคุมเสียงข้างมากในสภา ไม่อย่างนั้นประเทศเหล่านี้คงไม่ตกอยู่ในสภาวะที่ใกล้จะล้มละลายอย่างทุกวันนี้

กลับมาถามว่า ปัจจุบันภาระหนี้สาธารณะของประเทศไทยเรายังอยู่ในสถานะที่สามารถบริหารจัดการได้หรือไม่ ถ้าพิจารณาเฉพาะสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพี ก็ชัดเจนว่ายังเอาอยู่

อย่างไรก็ตาม กรอบความยั่งยืนทางการคลังของประเทศ นอกจากกรอบเกณฑ์การก่อหนี้เป็นสัดส่วนของจีดีพีแล้ว ยังมีกรอบความยั่งยืนทางการคลังอีกอย่างน้อย 2 กรอบ ที่ปัจจุบันการบริหารจัดการหนี้ไม่เป็นไปตามเกณฑ์ที่กำหนดคือเอาไม่อยู่

กรอบแรก คือ กรอบการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพื่อการลงทุนต่องบประมาณประจำปี ที่กำหนดไว้อย่างน้อยไม่ต่ำกว่า 25% ของงบประมาณรวม ซึ่งในปีงบประมาณ 2555 สามารถจัดสรรงบลงทุนได้เพียง 17% ทำให้การลงทุนภาครัฐถูกจำกัดตามงบประมาณที่ได้รับจัดสรร โดยงบประมาณ 83% ถูกจัดสรรเป็นรายจ่ายประจำและรายจ่ายเพื่อคืนหนี้เงินกู้และชำระดอกเบี้ย และเมื่อยอมรับว่ารายจ่ายประจำไม่สามารถตัดลดได้ งบลงทุนก็ยิ่งจะถูกตัดลงเมื่อดอกเบี้ยเงินกู้เพิ่มขึ้น เป็นอุปสรรคในการพัฒนาประเทศอย่างเป็นระบบ

ส่วนกรอบที่สอง คือ กรอบภาระหนี้ต่องบประมาณที่กำหนดไว้ไม่เกิน 15% แต่ตัวเลขภาระหนี้เงินต้นที่ครบกำหนดจ่ายและดอกเบี้ยรวมกับปัจจุบันประมาณว่าสูงเกินกว่า 20% ของงบประมาณแล้ว แต่รัฐบาลสามารถจัดสรรเงินงบประมาณให้ชำระคืนเงินต้นและดอกเบี้ยได้เพียง 9.1% ของงบประมาณรวมเท่านั้น

ที่ร้ายไปกว่านั้น คือ งบประมาณที่ได้จัดสรรนั้นเพียงพอที่จะชำระคืนเงินต้นเพียง 46,854 ล้านบาท ส่วนอีก 169,631 ล้านบาท เป็นเงินที่ต้องนำไปชำระดอกเบี้ย

สรุปแล้ว คือ นอกจากกรอบสัดส่วนหนี้ต่อจีดีพีที่เอาอยู่ นอกจากนั้นกรอบอื่นอีกอย่างน้อย 2 กรอบ เริ่มเอาไม่อยู่แล้ว ลำพังแค่หนี้สาธารณะ 4.2 ล้านล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนเพียง 42% ของจีดีพี เรายังไม่สามารถจ่ายคืนเงินต้นได้ เมื่อครบกำหนดคงจ่ายได้แค่ดอกเบี้ย ส่วนเงินต้นใช้วิธีก่อหนี้ใหม่ให้หนี้เดิม

วิธีการแบบนี้ทำให้ปัจจัยหนี้สาธารณะมีแต่จะเพิ่มขึ้น ไม่มีลดลง เพราะทุกรัฐบาลแข่งกันก่อหนี้เพิ่ม โดยไม่ชำระหนี้เดิม พูดตามหลักวิชาการ คือ ไม่มีกรอบการชำระหนี้ ประเทศชาติต้องแบกรับภาระดอกเบี้ยเงินกู้จำนวนมหาศาลเพิ่มขึ้นทุกปี ซึ่งจะไปเบียดบังงบลงทุนตามจำนวนดอกเบี้ยที่เพิ่มขึ้น

คำถามที่น่าคิด คือ วันหนึ่งเมื่อหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นจนเต็มพิกัด 60% ของจีดีพี เราจะหารายได้ที่ไหนไปจ่ายดอกเบี้ย ถ้าไม่ยอมลดรายจ่าย แต่กลับลดรายได้ภาษีอากรของรัฐ เพื่อผลประโยชน์ทางการเมือง หรือจะใช้วิธีกู้เงินมาจ่ายดอกเบี้ยก็ว่ากันไป

ระวังนะครับ เผลอๆ วันหนึ่งถ้าหนี้เพิ่มขึ้นจนเอาไม่อยู่ เราอาจถูกต่างชาติบังคับให้ขายทรัพย์สินของชาติอีกรอบหนึ่ง ไม่ดีถูกบังคับให้ลดรายจ่ายประจำ เช่น การลดจำนวนข้าราชการลดจะได้มีเงินเหลือไปจ่ายดอกเบี้ยและคืนเงินต้นให้เจ้าหนี้โดยไม่รู้เนื้อรู้ตัวเหมือนหลายประเทศในยุโรปขณะนี้

หนี้สาธารณะนั้นว่าไปแล้ว เหมือนโรคมะเร็งร้ายที่ค่อยๆ ก่อตัวขึ้น โดยคนเป็นไม่รู้ตัวจะรู้สึกสำนึกได้ ก็ต่อเมื่ออาการหนักสุดที่จะเยียวยาได้แล้วเท่านั้น