แนวทางการแก้ไขปัญหา มาตรา 67 วรรค 2

...อนุรักษ์ นิยมเวช

ในปีพ.ศ. 2531 รัฐบาลได้พัฒนาจัดตั้งนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดขึ้นตามนโยบายพัฒนาพื้นที่ชายฝั่งทะเลด้านตะวันออกเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศ จากวันนั้นจนถึงวันนี้ ประเทศไทยได้เดินหน้าพัฒนาโครงการลงทุนในพื้นที่มาบตาพุดอย่างเต็มที่ ทำให้อุตสาหกรรมในประเทศเจริญก้าวหน้าไปอย่างมาก แต่การเร่งพัฒนาอุตสาหกรรมเช่นนี้กลับก่อให้เกิดปัญหาทางด้านสิ่งแวดล้อมและอนามัยตามมาหลายประการ เช่น ปัญหามลพิษทางอากาศเนื่องจากกลิ่นรบกวนจากโรงงานอุตสาหกรรม แหล่งน้ำปนเปื้อน และปัญหาอุบัติภัยต่างๆ ซึ่งล้วนแล้วแต่ส่งผลกระทบโดยตรงต่อสุขภาพและอนามัยของประชาชนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่

หนึ่งในสาเหตุของปัญหาสิ่งแวดล้อมและสุขอนามัยที่เกิดขึ้นในนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดมาจากการไม่ยึดตามแบบผังเมืองเดิม มีการปรับเปลี่ยนผังเมืองโดยมีการอนุญาตให้พื้นที่อุตสาหกรรมทับซ้อนกับพื้นที่ชุมชน ซึ่งเป็นการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายการพัฒนานิคมอุตสาหกรรมที่กำหนดให้มีพื้นที่กันชน (Buffer Zone) สำหรับพื้นที่อุตสาหกรรมทุกส่วนเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดผลกระทบทางสุขภาพจากมลพิษและความเสี่ยงต่ออุบัติภัยแก่ชุมชน

นอกจากนี้ กฎระเบียบอันหละหลวมขององค์การบริหารส่วนตำบลในการออกใบอนุญาตและกำกับดูแลโรงงานอุตสาหกรรมนอกเขตนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดยิ่งทำให้โรงงานเหล่านั้นดำเนินการโดยไม่ใส่ใจผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของชาวบ้าน นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดจึงเป็นอีกหนึ่งตัวอย่างของการพัฒนาประเทศที่นำไปสู่ปัญหาสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย และการดำรงชีวิตโดยปกติสุขของประชาชน เฉกเช่นที่เกิดขึ้นในประเทศกำลังพัฒนาหลายๆ ประเทศ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 67 ได้บัญญัติคุ้มครองสิทธิของชุมชนด้านสิ่งแวดล้อม เพื่อให้ประชาชนในชุมชนสามารถดำรงชีวิตได้อย่างปกติสุขในสภาพแวดล้อมที่ไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพ อนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิต โดยในวรรค 2 กล่าวไว้ว่า หากมีการดำเนินการตามโครงการพัฒนาอุตสาหกรรมใดๆ ที่อาจส่งผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ โครงการเหล่านั้นต้องดำเนินตามหลักเกณฑ์ 4 ประการก่อนเริ่มมีการดำเนินการดังต่อไปนี้ ประการแรก คือ ต้องจัดให้มีการประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม หรือ EIA (Environmental Impact Assessment) ประการที่สอง ต้องจัดให้มีการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ หรือ HIA (Health Impact Assessment) ประการที่สาม ต้องจัดให้มีกระบวนการรับฟังความเห็นของประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และประการสุดท้าย ต้องจัดให้มีองค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพซึ่งเป็นคนกลางให้ความเห็นประกอบ

ปัญหาการปฏิบัติตามมาตรา 67 วรรค 2 จึงเกิดขึ้น ณ จุดนี้ เมื่อกระทรวงอุตสาหกรรมและกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมดำเนินการโดยหละหลวม ปราศจากการปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่มาตรา 67 วรรค 2 กำหนดไว้ โดยมีการอนุญาตให้โรงงานอุตสาหกรรมก่อสร้างในเขตนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดโดยโครงการเหล่านั้นไม่ได้จัดทำ HIA หรือแม้กระทั่งรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเลย ยิ่งไปกว่านั้น รัฐบาลไม่ได้ดำเนินการจัดตั้งองค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ซึ่งรัฐบาลควรต้องออกกฎหมายรองรับภายใน 1 ปี ตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 303(1) แต่จนกระทั่งบัดนี้ กฎหมายที่ประชาชนต้องการคือ พระราชบัญญัติองค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพยังไม่สามารถออกมาบังคับใช้เพื่อคุ้มครองสิทธิของชุมชนได้เลย

สิ่งเหล่านี้แสดงให้เห็นถึงความไม่ใส่ใจในการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมของรัฐบาล หากปล่อยให้โครงการทั้ง 76 โครงการดำเนินการต่อไป ผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อมและสุขอนามัยในชุมชนมาบตาพุดจะยิ่งทวีเพิ่มมากขึ้นเกิดอย่างแน่นอน ด้วยเหตุนี้เมื่อวันที่ 29 ก.ย. 2552 ศาลปกครองกลางจึงมีคำสั่งให้ระงับโครงการหรือกิจกรรมการลงทุน 76 โครงการในพื้นที่นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดไว้เป็นการชั่วคราวจนกว่าศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเปลี่ยนแปลงเป็นอย่างอื่น ต่อมาศาลปกครองสูงสุดได้พิพากษาในคดีอุทธรณ์คำสั่งคุ้มครองชั่วคราว 76 โครงการ โดยให้ 11 โครงการที่ไม่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และคุณภาพชีวิตของประชาชนสามารถดำเนินการต่อไปได้ และเมื่อวันที่ 23 ธ.ค. 2552 ที่ผ่านมา ศาลปกครองกลางมีมติให้ 1 โครงการสามารถดำเนินต่อไปได้เนื่องจากเป็นโครงการที่เกิดขึ้นก่อนรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2550 มีผลบังคับใช้ คงเหลือ 64 โครงการที่มีผลกระทบจึงต้องระงับไว้

ผลกระทบจากคำสั่งศาลปกครองสูงสุดและมติของศาลปกครองกลางที่ให้ระงับการดำเนินการ 64 โครงการในเขตนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด แน่นอนว่าย่อมกระทบต่อเศรษฐกิจของประเทศ โครงการที่ลงทุนไปแล้วแต่ดำเนินการต่อไปไม่ได้ทำให้เกิดปัญหาชะงักงันทางเศรษฐกิจ กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงพลังงาน และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้ทำการประเมินตัวเลขความเสียหาย โดยพบว่าตัวเลขความเสียหายมีมากถึง 6 แสนล้านบาท โดยแบ่งเป็นความเสียหายโดยตรงต่อเงินลงทุนมูลค่า 2 แสนล้านบาท ผลกระทบต่ออุตสาหกรรมต่อเนื่องมูลค่า 4 แสนล้านบาท และผลกระทบด้านแรงงาน 2.3 หมื่นคน

ตัวเลขเหล่านี้สะท้อนให้เห็นถึงผลกระทบต่อการพัฒนาทางอุตสาหกรรมของประเทศในสภาวะเศรษฐกิจถดถอยเช่นนี้ การระงับการดำเนินการ 64 โครงการ ยังส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของนักลงทุนทั้งจากในประเทศและนอกประเทศ โดยบรรยากาศการลงทุนภายหลังคำสั่งศาลปกครองสูงสุดเริ่มส่งสัญญาณที่ไม่ดี เมื่อนักลงทุนญี่ปุ่นมองว่าประเทศไทยไม่ใช่ประเทศอันดับหนึ่งที่น่าลงทุนในภูมิภาคเอเชียอีกต่อไป ความเสียหายที่เกิดขึ้นเป็นความเสียหายที่เกิดขึ้นรายวัน ซึ่งส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศ ปัญหาการปฏิบัติตามมาตรา 67 วรรค 2 จึงเปรียบเสมือนทางตัน หากรัฐบาลไม่เร่งหาทางออกให้เร็วที่สุด ความเสียหายก็จะยิ่งเพิ่มมากขึ้น ปัญหาดังกล่าวจึงเป็นปัญหาสำคัญระดับชาติที่รัฐบาลควรเร่งหาทางแก้ไขให้เร็วที่สุด โดยรัฐบาลต้องเร่งหาทางออกที่เป็นจุดกึ่งกลางระหว่างการพัฒนาประเทศและความยั่งยืนทางสิ่งแวดล้อมและคุณภาพชีวิตของประชาชนให้ได้

ในการหาทางออกของปัญหาการปฏิบัติตามมาตรา 67 วรรค 2 ให้รวดเร็วที่สุด เพื่อบรรเทาผลกระทบทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น หนทางหนึ่งที่สำคัญคือ การใช้กระบวนการยุติธรรมเพื่อขอให้ศาลปกครองพิจารณาคำสั่งเพื่อให้โครงการสามารถดำเนินการต่อไปได้ อย่างไรก็ตาม จากผลของคำสั่งศาลปกครองสูงสุดและมติของศาลปกครองกลางที่อนุญาตเพียง 12 โครงการดังที่ได้กล่าวมาแล้วนั้น ดูเสมือนว่าหนทางนี้ได้ถูกปิดตายไปแล้ว

ทางออกของปัญหาการปฏิบัติตามมาตรา 67 วรรค 2 ที่สำคัญที่สุดคือ การปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่มาตรา 67 วรรค 2 กำหนดไว้ 4 ประการ ซึ่งการที่จะคลี่คลายปัญหานี้ กลไกสำคัญคือ องค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ซึ่งจากมติของภาคประชาชนนั้นยอมรับในรูปแบบของการตราพระราชบัญญัติเพื่อจัดตั้ง เพื่อให้องค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพสามารถให้ข้อคิดเห็นในการอนุมัติโครงการอย่างเป็นอิสระและเป็นกลางอย่างแท้จริง ไม่ถูกครอบงำจากหน่วยงานของรัฐใดๆ จึงถือเป็นสัญญาณที่ดีในการไขปัญหาทางตันของการปฏิบัติตามมาตรา 67 วรรค 2

อย่างไรก็ตาม ยังคงมีคำถามจากประชาชนว่า ร่างพระราชบัญญัติองค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพจะถูกผลักดันให้เกิดขึ้นได้เร็วแค่ไหน เพราะจะมีผลให้อำนาจในการกำหนดหลักเกณฑ์หรืออนุมัติโครงการภายใต้มาตรา 67 วรรค 2 เปลี่ยนมือจากกระทรวงอุตสาหกรรมมาอยู่ในมือของคณะกรรมการองค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ซึ่งสิ่งนี้คือสิ่งที่ชาวบ้านในพื้นที่มาบตาพุดรอคอยมานานมากแล้ว

นอกจากนี้ การหาทางออกของปัญหาการปฏิบัติตามมาตรา 67 วรรค 2 ประการสำคัญอีกประการหนึ่ง คือ การออกประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เรื่อง การกำหนดหลักเกณฑ์วิธีการ ระเบียบปฏิบัติและแนวทางในการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EIA และ HIA) สำหรับโครงการที่ก่อให้เกิดผลกระทบรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ อย่างไรก็ดี มีข้อสังเกตจากหลายฝ่าย โดยเฉพาะกลุ่มประชาชนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่มาบตาพุดและกลุ่มสมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อนว่า การทำงานของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติเป็นการเร่งหาข้อยุติเรื่องหลักเกณฑ์ EIA และ HIA โดยไม่ได้นำข้อยุติดังกล่าวไปจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นของประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเลย ซึ่งประกาศฉบับนี้อาจถูกคัดค้าน เพื่อให้การแก้ไขปัญหาการปฏิบัติตามมาตรา 67 วรรค 2 เป็นไปโดยคำนึงถึงสิทธิของชุมชนเป็นที่ตั้ง

เพราะการพัฒนาประเทศนั้นต้องตั้งอยู่บนทางสายกลาง เพื่อไม่ให้การพัฒนาประเทศกลับกลายเป็นการทำร้ายประชาชนในประเทศ