การแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ

การเมืองกับข้าราชการประจำเป็นสิ่งที่คู่กัน

โดย..พล.ต.อ.เอก อังสนานนท์ เลขานุการ ก.ต.ช.

การเมืองกับข้าราชการประจำเป็นสิ่งที่คู่กัน โดยฝ่ายการเมืองซึ่งมีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตย ย่อมมีความชอบธรรมที่จะกำหนดนโยบาย และแต่งตั้งบุคคลที่มีความรู้ความสามารถและเป็นที่ไว้วางใจเพื่อดำรงตำแหน่งต่างๆ เพื่อจะได้นำนโยบายที่ได้ประกาศเป็นเจตจำนงทางการเมืองไว้ต่อสาธารณชนไปปฏิบัติ ผ่านกระบวนการทางกฎหมายและการบริหารให้ประสบผลสำเร็จอย่างเป็นรูปธรรม

สำหรับในส่วนของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลก็มีข่าวคราวกรณี พล.ต.อ.วิเชียร พจน์โพธิ์ศรี ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ได้สมัครใจย้ายไปดำรงตำแหน่งเลขาธิการ สมช. เป็นเหตุให้จะต้องมีการแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติคนใหม่ ดังนั้น เพื่อให้เกิดความเข้าใจถึงกระบวนการในการแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ จึงได้นำหลักกฎหมายและระเบียบวิธีการในการแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติมาเสนอ ณ ที่นี้

เนื่องจากตำแหน่งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ เป็นตำแหน่งที่มีบทบาทสำคัญในการสร้างความสงบสุขในสังคมซึ่งมีผลต่อการพัฒนาประเทศ หากผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติมีความรู้ มีวิสัยทัศน์ในการอำนวยความยุติธรรมแก่ประชาชน ตลอดจนสามารถกำหนดยุทธศาสตร์และดำเนินยุทธวิธีในการรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคมบนพื้นฐานของการเคารพในหลักสิทธิมนุษยชน ความเสมอภาค เท่าเทียมโดยไม่เลือกปฏิบัติและความสุจริตของเจ้าหน้าที่ตำรวจแล้ว ก็จะทำให้ประชาชนเคารพเชื่อฟังกฎหมาย อันจะนำมาซึ่งสภาวะความสงบสุขของบ้านเมือง ทำให้นานาอารยประเทศเชื่อมั่นต่อระบบการบริหารงานของประเทศไทยและเข้ามาลงทุน ซึ่งจะทำให้ประเทศไทยสามารถจัดเก็บภาษีอากรนำไปพัฒนาประเทศได้ให้เจริญรุ่งเรืองต่อไปได้ การแต่งตั้งข้าราชการตำรวจเป็นผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ เพื่อให้ตอบสนองต่อนโยบายรัฐบาลที่มาโดยชอบธรรมจากประชาชน จึงต้องมีกระบวนการหรือกลไกที่สอดคล้องกับแนวคิดดังกล่าว

พระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 ได้กำหนดหลักเกณฑ์การแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติไว้ค่อนข้างกว้าง โดยระบุคุณสมบัติและขั้นตอนในการแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติไว้เพียง 2 ประการ ได้แก่

1).มาตรา 51 (1) กำหนดให้คัดเลือกจากข้าราชการตำรวจที่มียศพลตำรวจเอก เพื่อแต่งตั้งเป็นผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ

2).มาตรา 53 (1) กำหนดให้นายกรัฐมนตรีคัดเลือกรายชื่อข้าราชการตำรวจ (ที่มียศพลตำรวจเอก) แล้วเสนอคณะกรรมการนโยบายตำรวจแห่งชาติ (ก.ต.ช.) เพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ

เมื่อ ก.ต.ช.ให้ความเห็นชอบแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูล เพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งต่อไป

กรณีนี้แตกต่างจากการแต่งตั้งข้าราชการตำรวจในระดับรองลงไป ซึ่งนอกจากจะมีข้อกำหนดไว้ตาม พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติแล้ว ยังมีกฎ ก.ตร.ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการแต่งตั้งและโยกย้ายข้าราชการตำรวจระดับสารวัตรถึงจเรตำรวจแห่งชาติ และรองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2549 กำหนดรายละเอียดวิธีการคัดเลือกไว้อย่างค่อนข้างรัดกุม และมีการพิจารณาในรูปแบบคณะกรรมการ รวมถึงการให้นำหลักอาวุโสมาพิจารณาประกอบความรู้และคุณสมบัติ ตลอดจนผลการปฏิบัติหน้าที่ที่ผ่านมา โดยเฉพาะในการแต่งตั้งระดับผู้ช่วยผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ และรองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาตินั้นให้นำหลักอาวุโสมาพิจารณาอย่างค่อนข้างเคร่งครัด ซึ่งหากผู้มีอาวุโสสูงกว่าไม่ได้มีความบกพร่องแล้ว คณะกรรมการข้าราชการตำรวจ หรือ ก.ตร. ซึ่งทำหน้าที่บริหารงานบุคคลของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ก็จะให้ความเห็นชอบแต่งตั้งผู้มีอาวุโสสูงกว่าขึ้นดำรงตำแหน่งก่อนตามลำดับ

ไป การข้ามอาวุโสจึงอาจเกิดขึ้นได้แต่เฉพาะจำเป็นเพื่อประโยชน์ของราชการอย่างเป็นรูปธรรมเท่านั้น เพื่อป้องกันมิให้เกิดความแตกแยก แตกความสามัคคี ชิงดีชิงเด่นในองค์กร จนท้ายที่สุดจะเกิดผลกับสังคมอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

แต่สำหรับการแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาตินั้น ไม่มีระเบียบกำหนดหลักเกณฑ์อื่นใดไว้เหมือนระดับรองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติลงไป ทั้งนี้ เข้าใจว่าตำแหน่งผู้บริหารระดับสูงขององค์กรในระบบราชการจะต้องสามารถปฏิบัติงานกับฝ่ายการเมืองได้อย่างมีประสิทธิภาพ สามารถเป็นที่ปรึกษา ให้คำแนะนำ และปฏิบัติงานสนองตอบต่อการกำหนดนโยบายของฝ่ายการเมืองได้อย่างดี โดยเฉพาะองค์กรตำรวจผู้นำองค์กรตำรวจซึ่งถือเป็นตำแหน่งสำคัญสูงสุดในการบังคับใช้กฎหมายให้สอดคล้องกับนิติรัฐ จึงต้องเป็นบุคคลที่ฝ่ายการเมืองไว้วางใจ และมีความเป็นวิชาชีพ (Professionalism) อย่างสูงสุด

รัฐสภาจึงได้มอบความไว้วางใจให้กับนายกรัฐมนตรี ในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหารและในฐานะผู้บังคับบัญชาสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ใช้อำนาจในการคัดเลือกรายชื่อข้าราชการตำรวจที่มียศพลตำรวจเอกคนใดคนหนึ่ง เสนอต่อ ก.ต.ช. เพื่อให้ความเห็นชอบ โดย ก.ต.ช.จะทำหน้าที่เสมือนเป็นคณะรัฐมนตรีในการให้ความเห็นชอบการแต่งตั้ง ซึ่งแตกต่างกับการแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงฝ่ายพลเรือนอื่นๆ ซึ่งจะต้องเสนอให้ ครม.เห็นชอบอีกครั้งหนึ่ง

องค์ประกอบของ ก.ต.ช.เป็นไปตามมาตรา 17 อันประกอบไปด้วยคณะกรรมการ 2 ประเภท ได้แก่ (1).กรรมการโดยตำแหน่งที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน รมว.มหาดไทย รมว.ยุติธรรม ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงยุติธรรม เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ และผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ (2).กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวน 4 คน ซึ่งได้รับการสรรหาจากกรรมการโดยตำแหน่ง คัดเลือกมาจากผู้มีความรู้เชี่ยวชาญในสาขาวิชาการด้านกฎหมาย การงบประมาณ การพัฒนาองค์กร การวางแผน หรือการบริหารและจัดการ

ทั้งนี้ กฎหมายได้กำหนดคุณสมบัติเป็นการเฉพาะตัวให้กรรมการ ก.ต.ช.ปฏิบัติหน้าที่แทน ครม. ในการแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ดังนั้น พระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 มาตรา 23 จึงบัญญัติห้ามมิให้กรรมการโดยตำแหน่งมอบหมายให้บุคคลอื่นมาประชุมแทน ซึ่งกรณีนี้หากนายกรัฐมนตรีไม่ได้มาประชุมด้วยตนเอง ก็จะมอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีอื่นมาแทนไม่ได้ เช่นเดียวกับกรรมการ ก.ต.ช.โดยตำแหน่งอื่นๆ รวมถึงกรรมการผู้ทรงวุฒิด้วย ซึ่งก็จะมอบหมายให้ผู้อื่นมาประชุมแทนไม่ได้ ด้วยเหตุผลที่ว่า การคัดเลือกบุคคลใดมาเป็นกรรมการ ก.ต.ช. ได้ให้ความสำคัญกับคุณสมบัติของบุคคลนั้นเป็นสำคัญ จึงไม่อาจจะมอบหมายให้ผู้อื่นกระทำแทนตนเองได้

พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2547 ได้บัญญัติถึงอำนาจของ ก.ต.ช.ไว้อย่างสอดคล้องกันกับหลักเกณฑ์การแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติข้างต้น ตามนัยมาตรา 18 (3) ซึ่งได้กำหนดให้ ก.ต.ช.มีอำนาจพิจารณาดำเนินการคัดเลือกข้าราชการตำรวจ เพื่อดำเนินการแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติตามที่นายกรัฐมนตรีเสนอ ดังนั้น จึงเป็นกรณีที่รัฐสภาให้ความไว้วางใจแก่นายกรัฐมนตรีในการพิจารณาคัดเลือกรายชื่อข้าราชการตำรวจที่มียศพลตำรวจเอก เพื่อนำเข้าสู่การพิจารณาของ ก.ต.ช.ในการพิจารณาถึงความเหมาะสม ความรู้ ความสามารถ แล้วจึงให้ความเห็นชอบ หรือไม่ให้ความเห็นชอบ โดยจะไม่สามารถเสนอรายชื่ออื่นได้ ในกรณีที่ ก.ต.ช.พิจารณาไม่ให้ความเห็นชอบแล้ว ตาม พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 ก็ไม่ได้บัญญัติห้ามมิให้นายกรัฐมนตรีเสนอรายชื่อข้าราชการตำรวจรายชื่อเดิมเข้ามาพิจารณาในที่ประชุม ก.ต.ช. อีกแต่ประการใด ดังนั้น นายกรัฐมนตรีจึงอาจจะพิจารณาและเสนอรายชื่อเดิมหรือรายชื่อใหม่เพื่อให้ ก.ต.ช.พิจารณาได้

กล่าวโดยสรุป

ตามระบบกฎหมายปัจจุบัน ฝ่ายการเมืองมีอำนาจที่จะเข้ามาควบคุมการบริหารงานในการบังคับใช้กฎหมายให้มีประสิทธิภาพอย่างมีประสิทธิภาพอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ โดยรัฐสภาได้มอบความไว้วางใจให้ฝ่ายการเมืองผ่านนายกรัฐมนตรีในการคัดเลือกและเสนอรายชื่อข้าราชการตำรวจที่มียศพลตำรวจเอก เพื่อแต่งตั้งเป็นผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติต่อที่ประชุม ก.ต.ช.ให้ความเห็นชอบอันเป็นดุลพินิจเด็ดขาด เพื่อให้สอดคล้องกับความต้องการหรือนโยบายของฝ่ายการเมือง

ระบบปัจจุบันสอดคล้องกับหลักการบริหารงานตำรวจของประเทศที่พัฒนาแล้วที่ยึดหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยทั่วไป