พื้นที่ทับซ้อน-ผลประโยชน์ทับซ้อน

แม้ในช่วงหาเสียงจะถูกพูดถึงน้อย แต่เมื่อจัดตั้งรัฐบาลแล้วการพัฒนาพื้นที่ทับซ้อนไทยกัมพูชา&<2288;

โดย...อานิก อัมระนันทน์

สส.บัญชีรายชื่อ พรรคประชาธิปัตย์

แม้ในช่วงหาเสียงจะถูกพูดถึงน้อย แต่เมื่อจัดตั้งรัฐบาลแล้วการพัฒนาพื้นที่ทับซ้อนไทยกัมพูชาก็กลายเป็นนโยบายพลังงานที่โดดเด่น ดังจะเห็นจากการให้สัมภาษณ์ของ รมต.ว่าการกระทรวงพลังงาน ว่าเป็นนโยบาย “ระยะสั้นที่สำคัญ ...ต้องเร่งดำเนินการ” โดยมีจะทำ “ลักษณะเดียวกับโครงการพัฒนาร่วมไทยมาเลเซีย หรือ JDA...”

ตามบันทึกความเข้าใจระหว่างไทยและกัมพูชา พ.ศ. 2544 (MOU 2544) ซึ่งทำขึ้นสมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร นั้น {แผนที่ขาวดำ} พื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนในอ่าวไทย ซึ่งมีเนื้อที่ถึง 2.6 หมื่น ตร.กม. ถูกแบ่งเป็น 2 ส่วนใหญ่ๆ คือ พื้นที่ตอนบนเหนือเส้นละติจูด 11 องศาเหนือ ซึ่งจะต้องมีการเจรจาแบ่งเขตทะเลอย่างชัดเจน (Delimitation) และพื้นที่ตอนล่างที่อยู่ใต้เส้นละติจูด 11 องศา ซึ่งจะต้องมีการเจรจาเพื่อพัฒนาปิโตรเลียมร่วมกัน MOU กำหนดให้ทั้ง 2 ส่วน ต้องดำเนินการควบคู่กันไปไม่อาจแบ่งแยก

กรอบเจรจาของ MOU นี้มีความน่ากังขาอยู่ 3 ประการ

หนึ่ง คือ เส้นรอบที่กำหนดพื้นที่ทับซ้อนด้านบนนั้นขีดผ่าเกาะกูดไปเลย แม้จะอธิบายได้ว่าเป็นเพียงกรอบการเจรจาที่เริ่มจากสิ่งที่แต่ละฝ่ายอยากได้มากที่สุดเพื่อจูงใจให้ทั้งสองฝ่ายมาร่วมโต๊ะเจรจา ซึ่งคงรวมถึงการแบ่งพื้นที่เป็น 2 ส่วน ที่ส่วนหนึ่งจะหาเส้นแบ่งเขตแดนจากการตรวจสอบการอ้างสิทธิตามกฎหมายระหว่างประเทศเพื่อสนองความต้องการของไทย ในขณะที่อีกส่วนสนองความต้องการของกัมพูชาที่จะทำ JDA (แบ่งผลประโยชน์ 50:50) เพื่อนำปิโตรเลียมขึ้นมาใช้ในเวลาอันรวดเร็ว

จุดตั้งต้นนี้ดูเหมือนจะไม่เป็นธรรมกับฝ่ายไทยหากพิจารณาว่าเกาะกูดเป็นดินแดนไทยอย่างชัดเจน สามารถอ้างสิทธิได้ตาม “สนธิสัญญาสยามฝรั่งเศส ปี ค.ศ. 1907” รวมทั้งการที่เกาะกูดเป็นเกาะขนาดใหญ่และตั้งประชิดฝั่ง ควรมีเขตทางทะเลอย่างสมบูรณ์ภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศ และมีผล 100% ในการแบ่งเขต สามารถใช้เป็นจุดฐานในการแบ่งเขตทางทะเลได้เช่นเดียวกับเกาะกงของฝ่ายกัมพูชา

สอง การเลือกละติจูด 11 องศาเหนือ อาจเป็นความบริสุทธิ์ใจของฝ่ายผู้เชี่ยวชาญ ที่เลือกเส้นที่ “จำง่าย” และแบ่งพื้นที่ออกเป็น 2 ส่วน ที่ได้ขนาด “ใกล้เคียงกัน” สัดส่วนของพื้นที่ตอนบนที่จะต้องเจรจากำหนดเขตแดนต่อพื้นที่ตอนล่าง ซึ่งจะเจรจาแบ่งผลประโยชน์กัน คือ 10,000:16,000 ตร.กม. เทียบเท่า 38:62 ถ้าปรับเป็นฐาน 100 ที่เราคุ้นเคย

ผู้เขียนดูแล้วไม่ใกล้เคียงกันเลย พื้นที่ที่จะเจรจาแบบที่กัมพูชาต้องการใหญ่กว่าแบบที่ไทยต้องการถึง 6,000 ตร.กม. คือ กว่า 60% ซึ่งถ้ามองว่าพื้นที่ไม่น้อยในส่วน 1 หมื่น ตร.กม. เหนือละติจูด 11 องศา ควรเป็นของไทยอยู่แล้วโดยไม่ต้องเจรจาคือไม่ควรนับเป็นพื้นที่ทับซ้อน ก็ยิ่งเห็นว่าไม่เป็นธรรมกับประเทศไทย

สาม การเจรจาแบ่งผลประโยชน์ใต้ละติจูด 11 องศา ดูเหมือนจะไม่ต้องอิงหลักเกณฑ์อะไร แทบจะเรียกได้ว่าเป็นการต่อรองตัวเลขล้วนๆ ในขั้นแรกกัมพูชาเสนอสัดส่วนการแบ่งผลประโยชน์ 50:50 ในพื้นที่ตอนล่างทั้งหมด แต่ไทยเสนอให้แบ่งพื้นที่เป็นโซนทำนองเดียวกับในช่องแคบติมอร์ที่เคยเป็นกรณีระหว่างติมอร์กับออสเตรเลีย โดยแบ่งเป็น 3 โซนที่เท่ากัน {แผนที่ขาวดำ} โซนตรงกลางแบ่งผลประโยชน์ 50:50 ส่วนโซนด้านข้างนั้น ใกล้ประเทศใดก็ให้ประเทศนั้นได้ผลประโยชน์ 90:10 โซนตะวันตกไทยได้ 90% โซนตะวันออกกัมพูชาได้ 90%

ได้มีการต่อรองกันหลายรูปแบบหลายรอบ การเจรจาส่วนใหญ่เป็นการต่อรองการแบ่งโซนและสัดส่วนผลประโยชน์ กัมพูชาอยากให้ขยายพื้นที่โซนกลางที่แบ่ง 50:50 และหดโซนด้านข้าง พร้อมทั้งลดสัดส่วนผลประโยชน์ของประเทศที่ติดโซนนั้นให้ต่ำลง เนื่องจากข้อมูลทางธรณีวิทยาบ่งชี้ว่าน่าจะมีปิโตรเลียมมากกว่าในด้านตะวันตกของพื้นที่ ฉะนั้นหากเขาได้ตามที่ต้องการมากเท่าไร ไทยก็จะได้ผลประโยชน์น้อยลงอย่างมีนัยสำคัญมากเท่านั้น

ตรงนี้ต่างกับ JDA ไทยมาเลเซีย ที่ รมต.อ้างถึง เพราะการพัฒนาร่วมในพื้นที่ดังกล่าว ผ่านกระบวนการที่ได้ตรวจสอบการอ้างสิทธิของแต่ละประเทศตามหลักกฎหมายก่อน แล้วจึงมีการเจรจาปรับเส้นอ้างสิทธิให้เป็นที่ยอมรับของทั้งสองฝ่าย เพื่อกำหนดกรอบของพื้นที่ที่จะทำการพัฒนาร่วมบนพื้นฐานของการแบ่งผลประโยชน์เท่าๆ กัน 50:50

เราน่าจะมีกรอบเจรจาที่เป็นธรรมและปลอดภัยกว่า MOU 2544 ไหม? ในสถานการณ์ปัจจุบันเรื่องนี้น่าเป็นห่วงที่สุด เพราะประเทศไทยกำลังสุ่มเสี่ยงต่อปัญหาผลประโยชน์ขัดแย้งขั้นรุนแรง มีรายงานข่าวยังไม่ยืนยันว่า พ.ต.ท.ทักษิณ อาจจะมีผลประโยชน์ในธุรกิจปิโตรเลียมในประเทศกัมพูชา แต่เรื่องนี้ยังต้องพิสูจน์กันต่อไป และผู้เขียนยอมรับได้ว่าเป็นสิทธิส่วนบุคคลของคุณทักษิณถ้าไม่มีเรื่องอื่นมาพัวพัน

แต่สิ่งที่อันตรายที่สุด คือ การที่ พ.ต.ท.ทักษิณมีสถานะอื่นอีกสองอย่างควบคู่กัน นั่นคือการเป็นผู้ใกล้ชิดรัฐบาลกัมพูชาเป็นพิเศษ ควบคู่ไปกับการเป็นผู้มีอิทธิพลในพรรคเพื่อไทย

แม้เป็นอย่างใดอย่างหนึ่งเพียงอย่างเดียวก็เป็นเรื่องใหญ่แล้ว นี่ท่านควบทั้ง 2 อย่าง จึงทำให้เกิดประเด็นของการขัดกันแห่งผลประโยชน์อย่างชัดเจน ยิ่งหากมีธุรกิจปิโตรเลียมในพื้นที่ทับซ้อนของกัมพูชาด้วยก็ยิ่งไปกันใหญ่ ความสุ่มเสี่ยงนี้ได้แสดงเค้าออกมาตั้งแต่พรรคเพื่อไทยชนะเลือกตั้ง ในวันที่ 3 ก.ค. ที่ รมต.ต่างประเทศกัมพูชาถึงกับเชิญชวนว่าที่รัฐบาลชุดใหม่ของไทยอย่างกระตือรือร้นให้รีบเจรจาเปิดทางให้มีการสำรวจขุดเจาะทางทะเลได้โดยเร็ว

ระหว่างไทยกับกัมพูชา หากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งจะต้องให้ได้ประโยชน์สูงสุด ให้ได้เปรียบอีกฝ่าย ก็คงไม่มีวันเจรจาตกลงกันได้ แต่หากกัมพูชารู้ความลับฝ่ายไทยรู้ว่าไทยสามารถยอมได้แค่ไหน หรือสามารถสั่งให้ไทยปรับตัวเลขในการเจรจาพื้นที่ตอนล่างได้ ซึ่งก็จะเป็นเรื่องที่แทบจะพิสูจน์กันไม่ได้ ว่าอะไรเป็นการแบ่งที่เหมาะสมและเป็นธรรม ผลการเจรจาจะเป็นธรรมกับประเทศไทยได้หรือ ?

เหตุที่ไม่ยกกรณีกลับกัน ว่าไทยอาจเป็นฝ่ายล้วงลึกกัมพูชาทำให้กัมพูชาเสียเปรียบ ก็เพราะเหตุการณ์ต่างๆ ที่เกิดขึ้นในช่วง 45 ปีที่ผ่านมาบ่งชี้ไปในทางเดียว ชัดเจนที่สุดคือการที่ รัฐบาลพรรคพลังประชาชนซึ่งเป็นที่รู้กันว่ามีคุณทักษิณเป็นผู้มีอิทธิพล ได้ออกแถลงการณ์ร่วมกับกัมพูชา เห็นชอบการขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลกโดยฝ่ายเดียวของกัมพูชา แม้ต่อมาศาลไทยจะตัดสินยกเลิกแถลงการณ์นี้ แต่รัฐบาลอภิสิทธิ์ต้องมาตามแก้ปัญหาในเวทีโลกจากจุดที่ประเทศไทยได้เสียเปรียบไปเรียบร้อยแล้ว

ในการแถลงนโยบายต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 23 ส.ค. หนึ่งในนโยบายเร่งด่วนของนายกฯ ยิ่งลักษณ์ (ข้อ 1.3) คือการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ โดยจะขยายการบังคับใช้บทบัญญัติเรื่องการห้ามการกระทำที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ให้ครอบคลุมผู้ใช้อำนาจรัฐอย่างทั่วถึง ถึงแม้ พ.ต.ท.ทักษิณอาจจะไม่มีตำแหน่งเป็นทางการแต่อย่างใดในพรรคเพื่อไทย แต่ก็คงไม่มีใครปฏิเสธได้ว่าเป็นผู้มีอิทธิพลอย่างสูง

แล้วนโยบาย “ระยะสั้น” ที่จะต้อง “เร่งดำเนินการ” นี้เป็นก็เรื่องของผลประโยชน์มหาศาล ถ้าจะประมาณจากที่ท่าน รมต.บอกว่าปริมาณก๊าซธรรมชาติสำรองของไทยจะเพิ่มได้อีก 3040 ปี เอามูลค่าการผลิตในปี 2553 มาคูณเวลาเฉลี่ย 35 ปี ก็จะได้มูลค่าโครงการถึง 10 ล้านล้านบาท นี่ยังไม่นับส่วนมูลค่าเพิ่มที่ท่าน รมต.คาดว่าจะเกิดขึ้นในส่วนของปิโตรเคมีที่สูงกว่าก๊าซอ่าวไทยในปัจจุบันอีก 9–20 เท่า ในทางกลับกันท่านก็ได้บอกว่าโครงการนี้จะทำให้ GDP ของกัมพูชาขยายตัวเร็วมากถึง 2 เท่าภายใน 3 ปี ทั้งนี้กัมพูชาไม่มีระบบท่อทางทะเลและไม่มีโรงแยกก๊าซ ก็คงต้องอาศัยทั้งสองสิ่งบนฝั่งไทย

ฉะนั้น หากท่านนายกฯ ยิ่งลักษณ์มีความจริงใจต่อการป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบตามที่ได้แถลงไว้ ก็คงต้องเปลี่ยนแปลงนโยบายพลังงานในส่วนนี้ เพื่อลดความเสี่ยงและลดผลกระทบของปัญหาความขัดกันแห่งผลประโยชน์ในการเจรจาพื้นที่ทับซ้อนไทยกัมพูชา แม้ปัญหานี้จะแก้ไม่ได้ เนื่องจากคุณยิ่งลักษณ์คงไม่สามารถไปเปลี่ยนแปลงบทบาทต่างๆ ของ พ.ต.ท.ทักษิณได้ แต่หากรัฐบาลจะยกเลิก MOU 2544 และเปลี่ยนเป็นข้อตกลงหรือกรอบการเจรจาที่ใช้หลักกฎหมายอ้างอิงมากขึ้น เสี่ยงต่อการถูกสั่งเปลี่ยนตัวเลขผลประโยชน์โดยไม่จำเป็นต้องอธิบายเป็นเหตุเป็นผลให้น้อยลง ก็จะสามารถปกป้องสิทธิประโยชน์ของประเทศไทยได้ดีกว่า

กระบวนการเจรจาเองสมควรทำให้โปร่งใสหรือสามารถตรวจสอบได้ง่ายขึ้น แม้การเพิ่มความโปร่งใสอาจฟังดูขัดกับเรื่องของความมั่นคง แต่ก็น่าพิจารณา เพราะมีความเสี่ยงว่า “เขาจะรู้เรา” มากกว่าเรารู้เขา ถ้าฝ่ายเรารู้กันหลายๆ คนก็น่าจะทำให้สามารถปกป้องผลประโยชน์ชาติได้ดีกว่า

อย่างน้อยที่สุด รัฐบาลไทยไม่ว่าของพรรคไหน ไม่มีสิทธิใช้อำนาจรัฐไปเอื้อประโยชน์ให้กับนักธุรกิจไทยโดยเอาผลประโยชน์ของประเทศไปแลก ไม่เช่นนั้น ถึงแม้การเจรจาพื้นที่ทับซ้อนไทยกัมพูชาจะได้ผลสำเร็จและมีเสียงข้างมากสนับสนุนในรัฐสภาก็ตาม แต่การยอมรับจะเกิดขึ้นได้ยาก คงไม่มีใครอยากเห็นความเคลือบแคลงใจในหมู่ประชาชนสะสมกันจนกลายเป็นชนวนแห่งความขัดแย้งรุนแรงในประเทศของเราอีกเป็นแน่

นอกจากนี้ แทนที่จะเร่งดำเนินการตามความต้องการของกัมพูชาที่จะรีบพัฒนาการผลิตปิโตรเลียม รัฐบาลไทยควรใช้จุดนี้ในการต่อรองแก้ไขปัญหาอื่นๆ เพื่อปกป้องอธิปไตยและผลประโยชน์ของประเทศไทย อย่างเช่นกรณีของปราสาทพระวิหาร