การวิเคราะห์ช่องว่างของนโยบายด้านการศึกษา(1)

ในอดีตประเทศไทยได้ให้ความสำคัญและทุ่มเททรัพยากรการศึกษา

โดย..ศุภชัย ศรีสุชาติ

เมื่อเทียบเป็นอัตราต่องบประมาณทั้งหมดของประเทศไม่น้อยไปกว่าประเทศที่พัฒนาแล้ว โดยงบประมาณด้านการศึกษานั้นอยู่ที่ประมาณ 20% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีและคิดเป็น 4.2% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ในช่วงปี 2548-2551 ซึ่งในบางปีสูงกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศในกลุ่ม OECD

ดังนั้น ในด้านการจัดสรรงบประมาณโดยเปรียบเทียบกับงานด้านอื่นๆ ของไทยไม่ได้น้อยกว่าประเทศอื่นๆ ตามที่หลายฝ่ายเข้าใจกัน แต่เป็นที่น่าสังเกตว่ามีบางประเทศที่ใช้งบประมาณการศึกษาในอัตราที่น้อยกว่าไทย แต่สามารถพัฒนาได้อย่างก้าวกระโดดและมีผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาที่สูงกว่าไทย เช่น เกาหลีและสิงคโปร์ นั่นเป็นสัญญาณบ่งชี้ประการหนึ่งว่าประเทศไทยยังพบกับปัญหาของการใช้ทรัพยากรทางการศึกษาอย่างไม่มีประสิทธิภาพ

งบประมาณการศึกษาไทยส่วนใหญ่ถึง 63% ถูกจัดสรรไปยังสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน และสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา และมหาวิทยาลัยของรัฐ 78 แห่ง และหน่วยงานพิเศษ 6 แห่ง ประมาณ 20%

ทั้งนี้ งบประมาณที่ใช้ส่วนใหญ่เพื่อเป็นค่าตอบแทนบุคลากร คือ ประมาณ 80% จึงทำให้งบประมาณเพื่อการพัฒนามีอยู่อย่างจำกัด รัฐได้มีการนำเสนอแนวทางแก้ไข แต่ยังอยู่ในช่วงของการเปลี่ยนผ่านให้สู่รูปแบบที่เหมาะสมสมบูรณ์ขึ้น คือ การใช้งบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน และการกระจายอำนาจในการจัดการศึกษาให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

“ในแง่งบประมาณเพื่อการศึกษานั้น ไม่น้อย และสูงเมื่อเทียบกับประเทศในละแวกเดียวกันกับเรา โดยจัดสรรให้ 20% ของตัวงบทั้งหมด ในจำนวนนี้ 63% จัดสรรให้สำหรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน แต่คุณภาพของผู้เรียนไม่สะท้อนกับเงินที่ลงไป เมื่อสอบวัดคะแนน เราเป็นอันดับท้าย เมื่อเทียบกับประเทศเพื่อนบ้าน เราได้คะแนนใกล้อินโดนีเซีย ซึ่งจะบอกว่า กระบวนการจัดสรรงบมีปัญหาในเชิงนำไปใช้ กล่าวคือ เงินลงไปที่ครู ซึ่งก็คือ ลงไปในเงินเดือน แต่ไม่ได้พัฒนาครู”

ในเชิงคุณภาพเชิงวิชาการของการศึกษา ตามสภาพการณ์ปัจจุบันพบว่าผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาอยู่ในระดับที่ต่ำ กล่าวคือ เมื่อพิจารณาจากคะแนนการสอบทางการศึกษาแห่งชาติขั้นพื้นฐาน (ONET) ในช่วงปีการศึกษา 25492552 นักเรียนทำคะแนนเฉลี่ยใน 5 วิชาหลัก ได้แก่ ภาษาไทย สังคมศึกษา คณิตศาสตร์ วิทยาศาสตร์ และภาษาอังกฤษ ได้ต่ำกว่า 50%

และในปี 2549 ตามโครงการประเมินผลการศึกษานานาชาติ และโครงการศึกษาแนวโน้มการจัดการศึกษาคณิตศาสตร์และวิทยาศาสตร์ พ.ศ. 2550 พบว่านักเรียนไทยได้คะแนนวิชาคณิตศาสตร์และวิทยาศาสตร์น้อยกว่าประเทศเพื่อนบ้านอื่นๆ ยกเว้นอินโดนีเซีย ซึ่งตัวแปรนี้เป็นตัวสะท้อนที่สำคัญของปัญหาคุณภาพการศึกษา และผลสัมฤทธิ์เชิงวิชาการของนักเรียนไทย

ปัจจัยที่ส่งเสริมและขัดขวางการพัฒนาของผู้เรียนส่วนหนึ่ง คือ ปัจจัยทางครอบครัวและสภาพแวดล้อม ซึ่งการศึกษาในต่างประเทศพบว่าพื้นฐานทางครอบครัวส่งผลต่อการตัดสินของนักเรียนและผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษา ดังนั้นในกรณีที่ผู้ปกครองอยู่ในระดับรายได้ที่สูง ก็สามารถใช้เพื่อสร้างโอกาสที่ดีกว่าให้กับบุตร ในขณะที่ครัวเรือนที่มีความจำเป็นด้านรายได้ บุตรเป็นส่วนหนึ่งในการช่วยสร้างรายได้ให้ครัวเรือน และส่งผลต่อการจัดสรรเวลาที่ให้ในการศึกษา นอกจากนี้งานศึกษาที่ประเทศไทยยังขาด คือ การศึกษาเกี่ยวกับผลกระทบของสมาชิกร่วมห้องและกลุ่มเพื่อนต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษา (Peer Effect) รวมถึงการรับข้อมูลข่าวสารของเยาวชนต่อความรุนแรงที่เกิดขึ้นในสังคม ซึ่งปัจจัยต่างๆ เหล่านี้ เป็นปัจจัยที่ส่งผลต่อความสามารถ และผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของเยาวชน

คุณภาพของนักเรียน (Student Quality) เป็นปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อคุณภาพของการศึกษาไทย พบว่าจำนวนนักเรียนที่มีการศึกษาต่อในระดับมัธยมเริ่มลดลง โดยคิดเป็นเพียง 50% ของประชากรในช่วงอายุนั้น และมีอัตราส่วนที่ลดลงอีกในระดับมหาวิทยาลัย ในแง่ของอัตราการสำเร็จการศึกษาจะอยู่ที่ประมาณ 86.1% ในระดับมัธยมศึกษาตอนต้น และ 80% ในระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย

คุณภาพของครู (Teacher Quality) เป็นประเด็นสำคัญอีกประการหนึ่ง ที่มีการนำเสนอในการปฏิรูปการศึกษา ในการจัดการศึกษานั้นแนวนโยบายที่เกี่ยวกับคุณภาพของครูควรพิจารณาอย่างน้อยใน 4 ประเด็น ได้แก่ ประสบการณ์และความสามารถเฉพาะทางของครู ระบบผลตอบแทนและสวัสดิการครู การทดสอบและการมีประกาศนียบัตรในวิชาชีพครู (Teacher Certificates) และทัศนคติต่อวิชาชีพครู ซึ่งใน 4 ประเด็นมีความสัมพันธ์ต่อกัน และอาจเป็นปัญหาในลักษณะไก่กับไข่

“ความพยายามปฏิรูปการศึกษาในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา มีการจัดตั้งองค์กรต่างๆ ขึ้นมา แต่ไม่ได้พิจารณาถึงต้นเหตุที่แท้จริงของปัญหาคุณภาพการศึกษา คือ ด้านผู้สอน ซึ่งงบประมาณของการปฏิรูปนั้น ควรนำมาดำเนินการในส่วนของการพัฒนาครู”

การจัดการเรียนการสอนและหลักสูตร (Administration and Curriculum) รูปแบบของหลักสูตรและการจัดการเรียนการสอนของระบบการศึกษาไทย ยังอยู่ในกรอบที่จำกัดและขาดการให้ผู้เรียนเกิดความคิดสร้างสรรค์และการบูรณาการ

แม้ว่าแนวนโยบายของการสร้างความคิดสร้างสรรค์ และการเปิดโอกาสการเรียนรู้ตลอดชีวิตตามศักยภาพของตนจะถูกนำเสนอในการปฏิรูปในทศวรรษที่สองนี้ แต่ในทางปฏิบัติทำได้ยาก เนื่องจากค่านิยมและการตัดสินใจของนักเรียนและผู้ปกครองในการเลือกที่จะเรียนต่อในระดับอุดมศึกษา ดังนั้นกระบวนการเรียนการสอนก็จะมุ่งไปในทิศทางที่ตอบสนองต่อความต้องการของนักเรียน ส่งผลให้รายวิชาที่นักเรียนไม่ได้ใช้ในการสอบเข้าเรียนในระดับอุดมศึกษา ก็ไม่ได้รับความสนใจในห้องเรียน และแม้ว่าการปรับเปลี่ยนรูปแบบการสอบและคะแนนสอบ ONet และ ANet การเก็บคะแนนสะสมรวมก็ยังไม่สามารถแก้ปัญหานี้ได้ และระบบของโรงเรียนกวดวิชาก็ได้รับความนิยมอย่างมาก ซึ่งเมื่อพิจารณาในแง่ของการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่ในประเทศ จะพบว่ามีการซ้ำซ้อนอย่างมาก และนักเรียนที่มีทรัพยากรการเงินที่ดีกว่าก็มีโอกาสในการพัฒนาตนเอง เพื่อการสอบเข้าในระดับอุดมศึกษาที่สูงกว่า รัฐต้องให้ความสนใจในเรื่องของการเงินอุดมศึกษา

ไว้ตอนหน้าเรามาดูเรื่องประสิทธิภาพกันนะครับ