ความเป็นอาเซียนในหลักฉันทามติ

วันที่ 30 เม.ย. 2564 เวลา 10:32 น.
ความเป็นอาเซียนในหลักฉันทามติ
โดย...ศุภมิตร ปิติพัฒน์

***********

การเรียนความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเก็บหาบทเรียนส่วนหนึ่งจากเหตุการณ์ในประวัติศาสตร์ อีกส่วนหนึ่งจากเหตุการณ์ร่วมสมัยที่กำลังเป็นปัญหาหรือยังไม่มีทางออกที่เป็นข้อยุติ สถานการณ์ความรุนแรงในเมียนมาที่เกิดจากการปราบปรามประชาชนหลังจากรัฐประหารครั้งล่าสุดเมื่อต้นเดือนกุมภาพันธ์ที่ผ่านมา จัดเป็นกรณีแบบหลัง ที่คนสนใจศึกษาบทบาทและความร่วมมือระหว่างประเทศในกรอบของอาเซียนพากันติดตามและคาดคะเนว่า อาเซียนจะมีแนวทางออกมาอย่างไร และการดำเนินการตามแนวทางนั้นจะได้ผลแค่ไหนในการจัดการกับปัญหาในเมียนมาให้คืนกลับมาเป็นปกติ อย่างน้อยที่สุดคือยุติการใช้ความรุนแรงต่อประชาชน

การประชุมผู้นำอาเซียนนัดพิเศษเมื่อวันที่ 24 เมษายน ที่ผ่านมา ณ สำนักงานเลขาธิการอาเซียน กรุงจาการ์ตาที่มีวาระสำคัญเป็นเรื่องการหาทางคลี่คลายสถานการณ์ในเมียนมา โดย พลเอกอาวุโส มิน อ่อง หล่าย ผู้บัญชาการทหารสูงสุดของเมียนมาเดินทางมาเข้าร่วมการประชุมด้วย จึงเป็นที่จับตาของทุกฝ่ายว่าอาเซียนกับผู้นำกองทัพเมียนมาจะได้จุดเริ่มต้นร่วมกันอย่างไรในการแก้ไขปัญหา หลังจากที่การต่อต้านรัฐประหารในเมียนมาดำเนินมาตั้งแต่วันแรกที่เกิดการยึดอำนาจ ในขณะที่การใช้ความรุนแรงปราบปรามตลอดหลายสัปดาห์ที่ผ่านมาส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตไม่น้อยกว่า 750 คน และมีผู้ถูกจำกุมคุมขังอีกเป็นจำนวนมาก

จุดเริ่มต้นของอาเซียนกับผู้นำกองทัพเมียนมาปรากฏออกมาหลังการประชุม ในแถลงการณ์ของประธานอาเซียน ซึ่งปีนี้บรูไนเป็นประธาน ระบุถึงฉันทามติ 5 ข้อ กล่าวคือ (1) ความรุนแรงในเมียนมาต้องยุติในทันทีและขอให้ทุกฝ่ายใช้ความยับยั้งชั่งใจอย่างเต็มที่ (2) ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องพึงตั้งต้นการเจรจาหารืออย่างสร้างสรรค์เพื่อแสวงหาทางออกอย่างสันติโดยยึดถือประโยชน์ของประชาชนเป็นที่ตั้ง (3) ผู้แทนพิเศษของประธานอาเซียนจะคอยอำนวยการไกล่เกลี่ยในกระบวนการเจรจาหารือ โดยความช่วยเหลือของเลขาธิการอาเซียน (4) อาเซียนจะให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมผ่านกลไกของอาเซียนที่รับผิดชอบงานด้านนี้ และ (5) ผู้แทนพิเศษและคณะจะเดินทางเยือนเมียนมาและพบกับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง

ชั้นเรียนความสัมพันธ์ระหว่างประเทศของเรานำเรื่องนี้มาแบ่งกลุ่มคุยกัน เพราะนิสิตเองก็สนใจติดตามเรื่องนี้อยู่ จากการอภิปรายและนำเสนอพบว่าแทบทั้งหมดของสมาชิกในชั้นผิดหวังกับฉันทามติ 5 ข้อของอาเซียนข้างต้น เพราะเห็นว่าแนวทางเท่าที่อาเซียนเสนอออกมาจากฉันทามตินี้สะท้อนอยู่ในตัวว่า ประเทศสมาชิกตกอยู่ในข้อจำกัดของปทัสถานอาเซียนในเรื่องการรักษาฉันทามติและการไม่แทรกแซงกิจการภายในของกันและกัน

อีกทั้งฉันทามติทั้ง 5 ยังขาดความชัดเจนเกี่ยวกับแนวปฏิบัติว่าจะดำเนินการอย่างเป็นรูปธรรมอย่างไร ฝ่ายที่เกี่ยวข้องที่จะเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการเจรจาหารือเพื่อหาทางออกจากความขัดแย้งจะประกอบด้วยใครจากฝ่ายไหนบ้าง และใครจะเป็นคนกำหนดประเด็นในการหารือว่าจะมีเรื่องใด นอกจากนี้ ฉันทามติทั้ง 5 ของอาเซียนยังขาดความหนักแน่นแน่นอนเกี่ยวกับกำหนดเวลาในการปฏิบัติตาม รวมทั้งผลคาดหวังจากขั้นตอนในแต่ละระยะ และไม่ได้มีมาตรการชัดเจนอะไรสำหรับกำกับให้ผู้นำทหารของเมียนมาต้องให้ความเคารพและรักษาการปฏิบัติตามฉันทามติอาเซียนจนกระทั่งบรรลุเป้าหมายตามที่อาเซียนต้องการ

การอภิปรายของนิสิตตั้งประเด็นน่าคิดต่อว่าหลักฉันทามติมีปัญหาอยู่ในตัวของมันเองหรือไม่เมื่อนำมาวางเป็นหลักสำหรับการตัดสินใจและหาข้อตกลงระหว่างประเทศสมาชิกทั้ง 10 เพื่อการดำเนินการร่วมกันในนามของอาเซียน

เมื่อคำนึงถึงความสำคัญของเอกราชและอธิปไตยในความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ของรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศของประเทศสมาชิกอาเซียนทั้ง 10 และการที่แต่ละประเทศยังต้องการรักษาอัตตาณัติทางนโยบายของตนเอาไว้ ก็ต้องยอมรับว่ายากจะหาอะไรมาใช้เป็นหลักสำหรับการตัดสินใจร่วมกันและรักษาความร่วมมือระหว่างประเทศในภูมิภาคให้มีความต่อเนื่องและมีเอกภาพได้ดีไปกว่าหลักฉันทามติ ดังจะเห็นได้ว่าหลักฉันทามติได้กลายเป็นปทัสถานอยู่ในวิถีดำเนินความสัมพันธ์ระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียนที่ทุกฝ่ายพร้อมใจกันยึดถือ และทุกฝ่ายรู้ว่าการจะผลักดันให้มีการดำเนินการในกรอบของอาเซียนเพื่อไปสู่เป้าหมายหรือให้ได้ผลลัพธ์ออกมาตามที่ต้องการแบบใดก็ตาม การผลักดันนั้นจะต้องทำโดยผ่านการแสวงหาฉันทามติจากประเทศสมาชิก

วง กลุ่ม หรือองค์การที่ใช้ฉันทามติเป็นหลักในการตัดสินใจมาจนอยู่ตัวเป็นปทัสถานจะรู้จักทั้งข้อดีและข้อจำกัดที่มีอยู่ในแนวทางการตัดสินใจร่วมกันแบบนี้ดี ข้อดีของหลักฉันทามติคือทุกเสียงทุกความคิดเห็นของทุกฝ่ายที่มีส่วนร่วมอยู่ในการตัดสินใจนั้นมีความหมาย และโดยหลักฉันทามติ ทุกฝ่ายต้องให้การเคารพหรือรู้จักอดทนต่อความแตกต่างที่มีอยู่ระหว่างกันและแสวงหาเหตุผลและทางเลือกที่จะยังให้เกิดความเห็นพ้องและยอมรับได้ร่วมกัน

ส่วนข้อจำกัดของฉันทามติก็มีอยู่ไม่น้อย รากศัพท์ของคำนี้ในภาษาลาตินหมายถึงการมีความรู้สึกหรือมีประสบการณ์ร่วมกัน แต่บางทีคนที่ผ่านการแสวงหาฉันทามติมา หรือเห็นผลที่ออกมาจากการตัดสินใจแบบยึดถือฉันทามติ ก็อาจเกิดความรู้สึกคับข้องใจอย่างมากที่เห็นว่า การได้มาซึ่งความเห็นพ้องร่วมกันต้องแลกมาด้วยการลดความเข้มข้นของมาตรการที่พึงทำจนเหลือน้อยหรือเป็นอย่างเบาบางที่สุดเพื่อให้ฝ่ายที่ไม่อยากทำหรือเป็นเหตุที่มาของปัญหานั้นเองพอใจและเห็นพ้องกับมตินั้นได้ ความรู้สึกคับข้องใจของนิสิตในชั้นเรียนของเราต่อฉันทามติ 5 ข้อของอาเซียนข้างต้นก็มาจากข้อจำกัดแบบนี้ แม้นิสิตจะไม่ได้มีประสบการณ์ร่วมกับผู้นำอาเซียนที่ตัดสินใจในวันนั้น แต่นิสิตดูจะมีความรู้สึกร่วมกับประชาชนเมียนมาที่ออกมาต่อต้านรัฐประหารอยู่มาก

ความรู้สึกคับข้องใจของนิสิตจากการมีความรู้สึกร่วมกับประชาชนเมียนมายังชี้ให้เห็นข้อจำกัดสำคัญในเชิงโครงสร้างของวง กลุ่ม หรือองค์การที่ใช้หลักการตัดสินใจแบบฉันทามติอยู่ด้วย การแสวงหาความเห็นพ้องต้องกัน การเคารพและอดทนต่อความแตกต่างระหว่างฝ่ายต่างๆ ที่มีส่วนร่วมในการตัดสินใจตามหลักฉันทามติฟังดูดีในตัวของมันเองก็จริง แต่ยังจะต้องติดตามตั้งคำถามในเชิงโครงสร้างอำนาจการตัดสินใจของวง กลุ่มหรือองค์การนั้นต่อไปด้วยว่า ได้ตัดโอกาสหรือตัดสิทธิ์ใคร ฝ่ายใด ไม่ให้เข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจที่ส่งผลกระทบต่อเขาหรือไม่ ในแง่นี้ หลักฉันทามติโดยตัวของมันเองไม่อาจใช้อ้างให้ความชอบธรรมแก่ความไม่เท่าเทียมกันในการมีอำนาจการตัดสินใจได้

ยิ่งฝ่ายที่ถูกตัดสิทธิ์ หรือไม่มีอำนาจเป็นฝ่ายถูกกระทำ หรือเป็นฝ่ายที่ต้องรับผลโดยตรงจากการใช้อำนาจตัดสินใจและการดำเนินการที่ออกมาจากฉันทามตินั้น ก็ยิ่งเห็นชัดว่าคำถามที่ว่า ฉันทามติเป็นของใครหรือเป็นฉันทามติระหว่างใคร และใครถูกกันออกไปอยู่นอกวง เป็นคำถามที่ไม่อาจข้ามไปได้

เมื่ออภิปรายมาจนสิ้นประเด็นที่แต่ละกลุ่มนำเสนอแล้ว นิสิตเปิดโอกาสให้ผู้สอนรับบทเสนอคำกล่าวแก้ให้อาเซียน

เมื่อได้รับเกียรตินั้นจากนิสิต ผู้สอนกล่าวแก้ให้อาเซียนโดยตั้งต้นว่า หลักไม่แทรกแซงกิจการภายในเป็นหลักการที่ประเทศสมาชิกอาเซียนคิดกันโดยรอบคอบระมัดระวังแล้ว ทั้งในทางที่เห็นว่าเป็นหลักที่จะสร้างความเชื่อมั่นไว้วางใจต่อกันได้ และตระหนักว่าการที่ประเทศใดจะแทรกตัวเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งในปัญหาภายในของประเทศเพื่อนบ้าน ไม่เพียงแต่จะสร้างปัญหาความมั่นคงระหว่างประเทศขึ้นมาที่จะพาให้ทุกฝ่ายอ่อนแอลงไป แต่ทุกประเทศได้เรียนรู้จากประสบการณ์ในอดีตแล้วว่าไม่มีใครมีขีดความสามารถและอำนาจมากพอที่จะใช้การแทรกแซงเข้าไปควบคุมเหตุปัจจัยและพลวัตของสถานการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองในประเทศอื่นให้ได้ผลออกมาตามความต้องการของฝ่ายที่เข้าไปแทรกแซง โดยไม่สร้างผลกระทบย้อนกลับคืนมาเป็นผลเสียแก่ตนได้

อย่างไรก็ดี โดยความสัมพันธ์ติดต่อและการเชื่อมโยงหลายด้านหลายระดับที่เพิ่มมากขึ้นระหว่างประเทศสมาชิกตามกรอบความร่วมมือด้านต่างๆ ที่ขยายออกไปมาก ทำให้ประเทศสมาชิกอาเซียนขึ้นต่อกันและกันมากขึ้น

ในทางที่ (1) ปัญหาภายในของประเทศหนึ่งสามารถส่งผลออกมากระทบต่อเป้าหมายและผลประโยชน์ที่ประเทศสมาชิกอื่นมีอยู่ในประเทศนั้นได้มาก รวมทั้งการต้องรับภาระอันเป็นผลพวงจากความขัดแย้ง

(2) ปัญหาภายในของประเทศหนึ่งอาจสร้างผลกระทบต่อความน่าเชื่อถือของหลักการ สถานะ และบทบาทของอาเซียนโดยรวมในเวทีระหว่างประเทศได้ เช่น ความเป็นแกนกลางในการจัดการปัญหาภายในภูมิภาค หลักการของประชาคมที่ยึดประชาชนเป็นศูนย์กลาง เป็นต้น ดังในกรณีแรงกดดันและการตั้งคำถามจากนานาชาติต่อเมียนมาและต่ออาเซียนก่อนหน้านี้ในเรื่องการจัดการปัญหาชนกลุ่มน้อยและวิกฤตผู้ลี้ภัยชาวโรฮิงญา

ยิ่งไปกว่านั้น ความสำคัญทางภูมิรัฐศาสตร์จากตำแหน่งที่ตั้งของประเทศที่ประสบปัญหาการเมืองภายในอย่างเมียนมายังมีนัยสัมพันธ์ต่อยุทธศาสตร์ของประเทศมหาอำนาจคือจีนกับสหรัฐอเมริกา ซึ่งในเวลานี้กำลังขัดแย้งและแข่งอิทธิพลกันอย่างเข้มข้น และถือกันและกันเป็นฝ่ายตรงข้ามชัดเจนขึ้นเรื่อยๆ ความไร้เสถียรภาพในพื้นที่จากปัญหาความขัดแย้งภายในเมียนมาอาจทวีมากขึ้นได้อีกถ้าหากมีปัจจัยแทรกซ้อนจากประเทศมหาอำนาจเข้ามาใช้การหนุนขั้วความขัดแย้งแต่ละฝ่ายในเมียนมาเป็นจุดตัดต้านอิทธิพลของกันและกัน

ทั้งหมดนี้ ทำให้สมาชิกอาเซียนประเทศอื่น แม้จะยังยึดถือหลักไม่แทรกแซงกิจการภายในที่จะเข้าไปเป็นผู้กำหนดผลลัพธ์ในการเมืองภายในเมียนมา แต่ก็ตระหนักถึงความจำเป็นที่ไม่อาจเลี่ยงได้ในการต้องดำเนินมาตรการร่วมกันที่จะลดผลกระทบและผลข้างเคียงอันไม่พึงปรารถนา รวมทั้งความไร้เสถียรภาพและความไม่แน่นอนที่จะเกิดขึ้นตามมาอีกมากแก่อาเซียนและประเทศสมาชิกแต่ละประเทศ ถ้าหากว่าความขัดแย้งและการใช้กำลังความรุนแรงยังคงยืดเยื้อและเลวร้ายลงไปกว่าที่ผ่านมา โดยความจำเป็นนี้เองทำให้อาเซียนต้องหาทางผลักดันให้สถานการณ์การเมืองในเมียนมากลับคืนสู่ปกติโดยเร็ว และแน่นอนว่าการผลักดันในกรอบของอาเซียน ต้องดำเนินการผ่านหลักการตัดสินใจโดยยึดฉันทามติเป็นที่ตั้ง

แต่ควรเข้าใจว่า ผู้นำประเทศสมาชิกอาเซียนใช้ฉันทามติเป็นวิธีการไปหาเป้าหมายที่ต้องการจะได้ ไม่ได้ใช้เพราะยึดการมุ่งรักษาฉันทามติเป็นเป้าหมายเสียเอง เพราะสำหรับอาเซียน หลักฉันทามติไม่ใช่ผลประโยชน์ แต่ถูกเลือกมาเป็นวิธีรักษาผลประโยชน์ระหว่างกัน และเมื่อต่างฝ่ายต่างรู้ว่าองค์การความร่วมมือระหว่างประเทศในภูมิภาคแห่งนี้มีปทัสถานของวิธีการตัดสินใจร่วมกันเป็นแบบฉันทามติ พวกเขาก็ต้องหาทางทำให้ฉันทามติในฐานะวิธีการตัดสินใจช่วยขยับมติข้อตกลงและการดำเนินการที่จำเป็นให้ออกมาได้เป็นขั้นๆ ที่จะช่วยพาอาเซียนและประเทศสมาชิกให้เขยิบเข้าใกล้เป้าหมายที่ต้องการบรรลุนั้นเป็นลำดับไป

แน่นอนว่าการไกล่เกลี่ยในกระบวนการปรึกษาหารือเพื่อสร้างความเห็นพ้องร่วมกันในแต่ละขั้น อาจทำให้ในขั้นตั้งต้นทีแรกอาเซียนได้แนวทางดำเนินการและมาตรการที่ขาดความเคร่งครัดชัดเจนและแน่นอนตามที่นิสิตวิจารณ์ แต่จะเห็นได้ว่า มติที่ออกมาสะท้อนให้เห็นอยู่ด้วยว่า การไกล่เกลี่ยไม่ใช่หมายความว่าอาเซียนจะไม่ทำอะไรเลยหรือทำอะไรไม่ได้เลย

ฉันทามติ 5 ข้อบ่งถึงการวางทิศทางการทำงานและเปิดทางให้แก่การแสดงบทบาทของอาเซียน ทั้งในการจัดการกับผลกระทบจากการเมืองภายในเมียนมาที่ส่งผลต่อความน่าเชื่อถือของอาเซียนเอง และการช่วยให้ฝ่ายต่างๆ ในขั้วความขัดแย้งในการเมืองภายในเมียนมามีกลไกสำหรับการหาทางออกจากความขัดแย้ง และเมื่อบางเรื่องไม่อาจผลักดันจนได้ความเห็นพ้องต้องกันออกมาได้ เช่นการเรียกร้องให้ปล่อยนักโทษการเมือง ผู้นำอาเซียนก็ย้ายเรื่องนี้ออกจากฉันทามติ มาเสนอไว้ในแถลงการณ์ของประธานที่ประชุมอาเซียนแทน

นิสิตอาจเห็นว่าอาเซียนไม่มีอำนาจอะไรไปกดดันผู้นำทหารของเมียนมาได้ และ พลเอกอาวุโสมิน อ่อง หล่าย ถือโอกาสการเข้าร่วมประชุม ใช้อาเซียนเป็นเวทีแสดงให้เห็นว่าประเทศสมาชิกอาเซียนยังให้การรับรองแก่กองทัพเมียนมาและตัวเขาเอง และเมื่อเขาเดินทางกลับแล้ว ก็อาจบิดพลิ้วไม่ยอมให้ผู้แทนการทูตของอาเซียนเริ่มต้นกระบวนการนำฝ่ายต่างๆ ในขั้วความขัดแย้งในการเมืองภายในเมียนมาเข้าสู่การเจรจาตามที่ระบุไว้ในฉันทามติอาเซียน

แต่ถ้าพิจารณาเรื่องนี้ในมุมกลับ ผู้นำกองทัพเมียนมาและประเทศสมาชิกอื่นๆ ของอาเซียนก็รู้ว่า นอกจากอาเซียนแล้ว ยากที่กองทัพและผู้นำทหารของเมียนมาจะได้รับการยอมรับในเวทีนานาชาติ และการรับรองระหว่างประเทศจากที่ใดได้อีก โดยเหตุนี้ ก็เท่ากับว่าอาเซียนมีทรัพยากรอยู่ในมือที่จะใช้เป็นอิทธิพลผลักดันผู้นำกองทัพเมียนมาอย่างหนึ่งคือ authority ที่จะให้การรับรอง หรือถอนการรับรองรัฐบาล/ผู้ถืออำนาจการปกครอง และผู้นำกองทัพเมียนมาคงต้องคิดถึงผลได้ผลเสียมากพอใช้ถ้าจะข้ามหรือละเลยไม่ปฏิบัติตามฉันทามติที่ให้ความตกลงไว้กับอาเซียน และสมาชิกอาเซียนประเทศอื่นเองก็คงไม่ยอมปล่อยให้ผู้นำกองทัพเมียนมาเพิกเฉยต่อมาตรการของอาเซียนไปได้ง่ายๆ

เวลาในชั้นเรียนของเราหมดลงพอดี สัปดาห์หน้า จึงจะทราบว่านิสิตจะแย้งคำกล่าวแก้ให้อาเซียนของคนสอนต่อไปอย่างไร

*******************