การต่างประเทศสหรัฐอเมริกาบนเส้นเวลา

โดย...ดร.ศุภมิตร ปิติพัฒน์ ภาควิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 

***********

มีคนชวนให้พิจารณาการต่างประเทศสหรัฐอเมริกา เมื่อประธานาธิบดีทรัมป์ลงจากตำแหน่งประมุขฝ่ายบริหาร ที่เขาสรุปว่า 4 ปีที่ผ่านมาในตำแหน่งนั้น “We were not a regular administration.” พร้อมกับฝากคำอำลาสุดท้าย “We will be back in some form.” ให้ค้างไว้บนเส้นเวลา

ความจริง การติดตามทิศทางนโยบายต่างประเทศของประธานาธิบดีสหรัฐฯ คนใหม่มีผู้รู้วิเคราะห์ออกมามากพอสมควรแล้ว แต่ในเวลานี้ที่สหรัฐฯ กำลังเผชิญกับปัญหาโรคระบาด โดยมียอดผู้ป่วยจากโควิด-19 สูงสุดเป็นอันดับต้นของโลก และมีปัญหาการเมืองและเศรษฐกิจภายในสะสมสุมรุมอยู่หลายด้าน ทั้งส่วนที่รอจะกระเพื่อมกระแสขึ้นมาได้แรงอย่าง impeachment

ส่วนที่เป็นเรื่องอมตะนิรันดร์กาลในการเมืองภายในสหรัฐฯ อย่างนโยบายตัดลดหรือขึ้นภาษี และการปกป้องผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของฝ่ายต่างๆ หรือการกอบกู้ความเชื่อมั่นในสถาบันประชาธิปไตยของอเมริกาเอง ก็ทำให้เป็นเรื่องที่ยังน่าติดตามต่อไปว่า ในบริบทอันยุ่งเหยิงนี้ ไบเดินจะเลือกกำหนดเป้าหมายนโยบายต่างประเทศสหรัฐฯ ออกมาแน่ชัดจริงๆ อย่างไร

และเขาจะใช้การดำเนินความสัมพันธ์กับต่างประเทศต่อภูมิภาคและในด้านต่างๆ แบบไหน มาตอบปัญหาภายในของสหรัฐฯ รวมทั้งจัดการกับผลพวงที่เขารับต่อมาจาก “not a regular administration” ของประธานาธิบดีคนก่อน ผู้ยังคงขมขื่นกับผลการเลือกตั้งจนถึงวันสุดท้ายที่ต้องบินออกจากทำเนียบขาว

ความแตกต่างระหว่างประธานาธิบดีสหรัฐฯ คนใหม่กับคนเก่าในด้านการต่างประเทศ แน่นอนว่ามาจากเป้าหมายที่ไบเดินจะตั้งและในแนวทางที่เขาจะเลือก ในการดำเนินยุทธศาสตร์ต่อจีนและรัสเซีย กับพันธมิตรในยุโรป ในเอเชีย และในการขับเคลื่อนประเด็นวาระของโลก เช่น เรื่องสิ่งแวดล้อมและการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ ซึ่งเขาจะทำต่างไปจากทรัมป์แน่นอน

แต่ถึงกระนั้น การจะพิจารณาและคาดการณ์ใดๆ เกี่ยวกับทิศทางการต่างประเทศ ไม่ว่าของประเทศไหน ยังควรคำนึงถึงลักษณะที่เป็นความต่อเนื่องที่มีอยู่ในการต่างประเทศของประเทศนั้นด้วย เป็นความต่อเนื่องสำหรับให้ใครก็ตาม ที่เมื่อได้ขึ้นมาเป็นผู้นำคนใหม่ จะต้องเข้ามาตัดสินใจต่อว่า จะเลือกกำหนดนโยบายต่อเรื่องนั้นๆ แบบไหน ในแง่นี้ ความต่อเนื่องที่ว่า คือโจทย์ที่สหรัฐฯ มีอยู่ในการต่างประเทศ

ข้อสังเกตสั้นๆ ที่บทความขอนำเสนอในจุดนี้ก็คือ ปัญหาของโลกในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเดินอยู่บนเส้นเวลาคนละระนาบกับเส้นเวลาของการเมืองภายใน การจัดการกับปัญหาด้านการต่างประเทศจึงไม่อาจทำ –ไม่อาจมีใครที่จะทำ- ให้สำเร็จเสร็จสิ้นจบลงได้ตามกรอบเวลาของการเมืองภายในที่บุคคลนั้นมีอยู่อย่างจำกัด แต่จำกัดอยู่ไม่เท่ากันระหว่างผู้นำของแต่ละประเทศ

การเปลี่ยนประธานาธิบดีสหรัฐฯ จึงไม่ได้เป็นการเปลี่ยนโจทย์ แต่เป็นการเปลี่ยนคนที่จะขึ้นมาเป็นผู้ตีโจทย์การต่างประเทศที่มีอยู่ และรับสืบทอดผลจากที่ประธานาธิบดีคนก่อนหน้าได้พยายามตอบโจทย์เหล่านั้นไว้ และได้ค้างเรื่องไว้บนเส้นเวลา

เมื่อไบเดินขึ้นมา เขาก็ต้องคำนึงว่าระยะ 4 ปีบนเส้นเวลาการเมืองอันจำกัดของเขา กับปัญหาของการต่างประเทศบนเส้นเวลาการเมืองระหว่างประเทศที่เดินต่อเนื่องไปได้ไม่มีจำกัด เขาจะเลือกกำหนดอะไรเป็นเป้าหมาย และในเรื่องไหนบ้างที่เขาตั้งใจจะทำให้บรรลุ หรืออยากจัดการให้สำเร็จออกมาได้ในระดับไหนให้ทันที่จะเรียกได้ว่าเป็นผลงานที่จะมีดอกผลต่อไปในวันที่เขาต้องลงจากตำแหน่ง

ผู้นำประเทศมหาอำนาจโลกชาติอื่น และประเทศพันธมิตรสหรัฐฯ ก็มีเส้นเวลาของการเมืองภายในที่แตกต่างกันออกไป และต่างจากของผู้นำสหรัฐฯ ดังเมื่อไม่นานมานี้ อังเกลา แมร์เคิลก็ประกาศการตัดสินใจออกมาว่า ปีนี้จะเป็นปีสุดท้ายในการดำรงตำแหน่งทางการเมืองของเธอ

เส้นเวลาของการเมืองภายในของแต่ละประเทศที่เดินอยู่แตกต่างกัน และส่งผลต่อการดำรงอยู่ของประเด็นวาระแห่งชาติ และวาระของผู้นำที่เปลี่ยนตัวบุคคลช้าเร็วไม่เท่ากัน เมื่อทาบเข้ากับปัญหาที่การเมืองระหว่างประเทศผูกขึ้นมาเป็นโจทย์ และโจทย์นั้นเดินต่อเนื่องอยู่บนเส้นเวลาในอีกระนาบหนึ่ง ก็จะเห็นว่า ความต่อเนื่องและความเปลี่ยนแปลงของตัวผู้นำที่ขึ้นมาเป็นคนวาง–หรือเป็นคนเปลี่ยน- การตั้งเป้าหมาย การตัดสินใจกำหนดนโยบาย และการเลือกแนวทางยุทธศาสตร์สำหรับดำเนินนโยบายไปสู่เป้าหมายที่วางไว้ จะส่งผลได้มากต่อพลวัตของโจทย์ที่ดำรงอยู่บนเส้นเวลาของการเมืองระหว่างประเทศ

เป้าหมายที่ไบเดินจะกำหนดส่วนหนึ่งจึงต้องปรับไปตามสภาพการณ์ที่เส้นเวลาของการเมืองในเยอรมนี ในยุโรป หรือในประเทศพันธมิตรของสหรัฐฯ จะส่งความพลิกเปลี่ยนทั้งในแง่ตัวบุคคล และในเชิงประเด็นวาระและนโยบายแบบไหนออกมา ไม่ว่าจะในปีนี้ หรือในปีต่อๆ ไป ดังที่ประเทศเหล่านี้ก็ต้องปรับเป้าหมาย นโยบาย และวิธีการกันเป็นพัลวันมาแล้วตลอด 4 ปีที่ผ่านมา เมื่อเส้นเวลาการเมืองภายในสหรัฐฯ ได้ส่งทรัมป์ขึ้นมาเป็นประธานาธิบดี แทนที่จะเป็นคลินตัน

ในส่วนที่เป็นความต่อเนื่องของโจทย์การต่างประเทศสหรัฐฯ จากสมัยโอบามามาถึงทรัมป์ และจากทรัมป์มาถึงไบเดิน ประธานาธิบดีคนใหม่คงเห็นได้ไม่ยากเพราะเขาเป็นรองประธานาธิบดีของโอบามามาก่อน หนึ่งในนั้นคือความต่อเนื่องในการมองประเทศที่สหรัฐฯ ปักหมุดเอาไว้ว่าเป็นฝ่ายท้าทายต่อผลประโยชน์ด้านความมั่นคงของสหรัฐฯ นั่นคือ รัสเซีย อิหร่าน จีน และเกาหลีเหนือ ถ้าจะพิจารณาข้อท้าทายนี้ในเชิงพื้นที่ ก็จะคลุมทั้งยุโรป ตะวันออกกลาง และเอเชียตะวันออก และถ้าจะนับพื้นที่ยุทธศาสตร์ที่รวมมหาสมุทรอินเดียกับแปซิฟิก ก็ต้องรวมเอเชียใต้เข้าไว้ด้วย

แต่อะไรคือความหมายของการท้าทาย หรือแหล่งที่มาของความหมายที่ทำให้ประเทศเหล่านี้กลายเป็นฝ่ายที่ถูกสหรัฐฯ มองว่ากำลังมาท้าทายและจัดการท้าทายนั้นว่าเป็นปัญหาของสหรัฐฯ ด้านความมั่นคง จนทำให้สหรัฐฯ ต้องวางฐานทัพและกำลังพลกระจายอยู่ในพื้นที่ในทุกภูมิภาคเหล่านี้ ต้องใช้งบประมาณด้านการทหารและอาวุธสูงที่สุดในโลก อย่างที่อีกเก้าประเทศในอันดับที่ตามหลังมารวมกันแล้ว ก็ใช้จ่ายไม่มากเท่ากับของสหรัฐฯ

และทำให้สหรัฐฯ ต้องเข้าไปคุมเชิงประเทศอื่นๆ ในพื้นที่มหาสมุทรอันกว้างใหญ่ไพศาลในนามของการรักษาเสรีภาพทางทะเล ทั้งๆ ที่ในเชิงที่ตั้งและในเชิงสมรรถนะและเทคโนโลยีด้านการป้องกันประเทศ ใช่ไหมว่าจะหาประเทศไหนที่จะมีความมั่นคงปลอดภัยจากการถูกคุกคามโจมตี หรือการถูกรุกรานจากภายนอกเท่ากับสหรัฐฯ ไม่มีแล้ว หรือถ้าไม่ใช่กลุ่มก่อการร้ายระหว่างประเทศบางกลุ่ม จะหาประเทศไหนในเวลาอันใกล้ ที่มีพร้อมทั้งขีดความสามารถและความตั้งใจจะรุกรานโจมตีสหรัฐฯ ด้วยกำลังอาวุธ ที่จะทำให้เกิดสงครามใหญ่ขึ้นมา ท่านผู้อ่านก็ลองนึกดูว่าจะมีบ้างไหม

ถ้าเป็นเช่นนั้น อะไรคือที่มาของความหมายที่ทำให้สหรัฐฯ มองผลประโยชน์การต่างประเทศในด้านความมั่นคงของตน ที่เป็นเหตุทำให้พลเมืองสหรัฐฯ ต้องแบกค่าใช้จ่ายมหาศาลขนาดนั้น

มันจึงมีความต่อเนื่องเพราะสลัดไม่หลุดอีกแบบหนึ่งของสหรัฐฯ ที่ซ่อนอยู่ในบทบาทที่สหรัฐฯ ดำเนินบนเส้นเวลาการเมืองระหว่างประเทศอย่างโดดเด่นนับแต่สงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา ทรัมป์กับไบเดินอาจเลือกใช้คำในวิสัยทัศน์การต่างประเทศไม่เหมือนกัน แต่บนเส้นเวลาของการเมืองระหว่างประเทศที่จะดำเนินต่อไป

คนทั้งสองมีภาพสหรัฐอเมริกาที่จะต้องหาทางดำรงไว้อย่างต่อเนื่องไม่ต่างกัน นั่นคือภาพที่สหรัฐฯ ครองบทบาทการเป็นผู้นำของโลก และภาพของสภาพแวดล้อมระหว่างประเทศที่สหรัฐฯ กวาดตามองไปแล้ว ไม่ควรจะมี แต่ก็ต้องให้มีและให้ประเทศต่างๆ เห็นว่ามีอำนาจที่กำลังตั้งตัวขึ้นมาเป็นคู่แข่งขันกับสหรัฐฯ ในทางยุทธศาสตร์ และเป็นภัยต่อระเบียบระหว่างประเทศที่ยึดกฎเกณฑ์กติกาเป็นรากฐาน

ถ้าขาดคู่แข่งทางยุทธศาสตร์ที่จะจัดไว้เป็นฝ่ายตรงข้ามเสียแล้ว บทบาทการเป็นผู้นำในโลกและการใช้เงินมหาศาลสำหรับธำรงบทบาทที่จะสร้างอิทธิพลของสหรัฐฯ ก็จะขาดเวทีและขาดความสมเหตุสมผลขึ้นมาทันที

ภาพของสภาพแวดล้อมระหว่างประเทศสำหรับความมั่นคงของสหรัฐฯ จึงเป็นภาพที่ในทางหนึ่งไม่ควรจะมีภัย แต่ในอีกทางหนึ่ง ภัยนั้นจะถูกวาดขึ้นมาให้โลกเห็นถึงอันตรายที่มีอยู่ในภูมิทัศน์ยุทธศาสตร์นั้นร่วมกันกับสหรัฐฯ และรับบทบาทการนำของสหรัฐฯ ในการปกป้องโลกให้พ้นจากภัย ซึ่งเปลี่ยนการเรียกไปตามระยะ ดังภาษาในเอกสารยุทธศาสตร์กระทรวงกลาโหมสหรัฐฯ ปี 2018 เรียกจีนและรัสเซียว่า revisionist powers เรียกอิหร่านและเกาหลีเหนือว่า rogue regimes

แต่บทบาทการเป็นผู้นำของโลกที่สหรัฐฯ ใช้มองตัวเองในกระจกแล้วสร้างความภาคภูมิใจในตัวเองร่วมกันได้ทุกคน ไม่ได้อยู่ที่การมีฐานทัพทั่วโลก หรือการครอบครองขีปนาวุธที่มีอานุภาพทำลายล้างมวลมนุษย์จำนวนมากกว่าประเทศไหนทั้งหมด แต่อยู่ที่การยกกระจกขึ้นส่องแล้ว มองเห็นว่าสังคมการเมืองประชาธิปไตยอเมริกันคือแบบอย่างสูงสง่าบนเนินเขา ที่สร้างแรงบันดาลใจแก่คนและชุมชนการเมืองทุกแห่งหนที่จะเคลื่อนต่อไปบนเส้นเวลาของแต่ละแห่ง

แต่ประชาธิปไตยก็เป็นสิ่งบอบบางแตกสลายง่าย ดังไบเดินยอมรับออกมาเองว่า “Democracy is fragile.” แม้เขาจะพยายามปลอบพลเมืองสหรัฐฯ และมิตรสหายที่ฟังถ้อยแถลงวันรับตำแหน่งของเขาจากทุกมุมโลกว่า ในโมงยามนี้ของสหรัฐอเมริกา “… democracy has prevailed.” แต่การเน้นย้ำซ้ำไปซ้ำมาในเรื่อง unity ก็ปิดไม่มิดว่าอเมริกากำลังตกอยู่ในห้วงเวลาของความหวั่นไหว และกำลังหาทางกอบกู้ความมั่นใจในตัวตนของตัวเองที่สูญเสียไปนั้นกลับคืนมา

“We will be back in some form.” จึงคือสิ่งที่โลกควรจับตาดูสหรัฐอเมริกา และภาพสหรัฐอเมริกาบนเส้นเวลาของแต่ละฝ่ายต่อ