รูปแบบการปกครองที่มีสถาบันพระมหากษัตริย์ในแบบ  RM, CM, และ DPM

โดย...ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร                                 

*******************

ในการศึกษาการเปลี่ยนผ่าน/เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบพระมหากษัตริย์สมบูรณาญาสิทธิ์  พบว่า มีการเปลี่ยนแปลงอยู่สองลักษณะ อย่างแรกคือ เปลี่ยนแปลงไปสู่ระบอบการปกครองที่ไม่มีสถาบันพระมหากษัตริย์อีกต่อไป นั่นคือ เปลี่ยนไปสู่ระบอบสาธารณรัฐ ที่มีประธานาธิบดีเป็นประมุข  อย่างที่สองคือ เปลี่ยนแปลงไปสู่ระบอบที่ยังมีสถาบันพระมหากษัตริย์อยู่ ซึ่งเรียกว่า ระบอบพระมหากษัตริย์พระราชอำนาจจำกัด   ในที่นี้จะพูดถึงการเปลี่ยนแปลงจากระบอบพระมหากษัตริย์พระราชอำนาจสมบูรณ์มาสู่ระบอบพระมหากษัตริย์พระราชอำนาจจำกัด

เมื่อพูดถึงการจำกัดพระราชอำนาจ คำถามคือ ใครหรือสถาบันใดเป็นผู้จำกัดพระราชอำนาจ ? ที่เข้าใจกันทั่วไปคือ พระราชอำนาจถูกกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ  เมื่อถูกกำหนดก็หมายความว่ามีขอบเขตที่แน่นอน ซึ่งต่างจากสมัยที่ยังไม่มีรัฐธรรมนูญที่พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจตามที่พระองค์ทรงเห็นสมควรหรือภายใต้คติการปกครองโบราณ  คำว่าสมควรนี้อาจขึ้นอยู่กับหลักธรรมทางศาสนา แต่ทั้งนี้ทั้งนั้นก็ขึ้นอยู่กับการตีความขององค์พระมหากษัตริย์นั่นเอง เมื่อพระราชอำนาจถูกกำหนด (วางขอบเขต) ไว้ในรัฐธรรมนูญ คำถามต่อมาก็คือ  รัฐธรรมนูญนี้มาจากไหน ? ถ้ามาจากสภา คำถามต่อมาก็คือ สภามาจากไหน ? ประกอบไปด้วยคนประเภทไหน ? แล้วคนเหล่านี้มานั่งอยู่ในสภาได้อย่างไร ?    

ด้วยเหตุนี้เอง ปรมาจารย์นักวิชาการด้านการเมืองเปรียบเทียบอย่าง Alfred Stepan กับ Juan J. Linz และอีกหนึ่งนักวิชาการรุ่นใหม่คือ Juli F. Minoves ได้นำเสนอตัวแบบใหม่ของการปกครองที่พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจจำกัดผ่านบทความเรื่อง “Democratic Parliamentary Monarchy” (2014) ที่พวกเขาเริ่มต้นจากการกล่าวว่า รูปแบบของการเปลี่ยนผ่านจากราชาธิปไตยโดยทั่วไปมักจะปรากฏใน ๒ รูปแบบ ได้แก่ รูปแบบการปกครองที่พระมหากษัตริย์ยังทรงปกครอง (ruling monarchies) และรูปแบบการปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchies)

แต่แนวคำอธิบายรูปแบบการปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญนี้ไม่เพียงพอสำหรับการศการพัฒนาราชาธิปไตยให้เป็นประชาธิปไตย (democratization of monarchies) ที่มีความสลับซับซ้อนและหลากหลายมากขึ้นในปัจจุบัน

ด้วยเหตุนี้ นักวิชาการทั้งสามจึงกำหนดตัวแบบของขั้นตอนของการเปลี่ยนผ่านระบอบการปกครองที่ยังมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขไว้ 3 ตัวแบบ  ได้แก่

หนึ่ง ระบอบการปกครองที่พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจในการปกครองอย่างเต็มที่  (ruling monarchy: RM)

สอง ระบอบการปกครองที่พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและพระราชอำนาจอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy: CM) และ สาม ระบอบการปกครองที่พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข พระราชอำนาจถูกกำหนดขอบเขตไว้ในรัฐธรรมนูญ และมีรัฐสภาที่ “เป็นประชาธิปไตย”  (democratic parliamentary monarchy: DPM)

ความแตกต่างระหว่างตัวแบบ CM และ DPM  ก็คือ DPM มีสภาที่มาจากการเลือกตั้งที่เสรี และสภาที่ว่านี้เท่านั้นที่เป็นตัวกำหนดการจัดตั้งรัฐบาลและรัฐบาลจะสิ้นสุดลงก็โดยสภาเท่านั้น

ส่วน CM การจัดตั้งและการสิ้นสุดรัฐบาลขึ้นอยู่กับทั้งสภาและสถาบันพระมหากษัตริย์ โดยสภาต้องอาศัยความชอบธรรมของสถาบันพระมหากษัตริย์และสถาบันพระมหากษัตริย์ก็ต้องอาศัยความชอบธรรมของสภา   การจัดตั้งและสิ้นสุดของรัฐบาลจะชอบธรรมได้ก็ต้องมีองค์ประกอบของทั้งสภาและสถาบันพระมหากษัตริย์

ส่วนในระบอบพระมหากษัตริย์พระราชอำนาจสมบูรณ์หรือระบอบพระมหากษัตริย์ยังทรงปกครองด้วยพระองค์เอง (RM)  การจะตั้งหรือเปลี่ยนรัฐบาลขึ้นอยู่กับพระราชหฤทัยของพระองค์

ทั้งนี้ นักวิชาการทั้งสามยังได้กล่าวถึงหลักเกณฑ์ 4 เกณฑ์ที่ใช้จัดประเภทของระบอบการปกครองแต่ละแบบด้วย  อันได้แก่

หลักนิติรัฐ (rule of law)

การจำกัดพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยรัฐธรรมนูญ (constitutional constraints on the monarchy)

สถานะของรัฐสภา (status of parliament) และ ความเป็นอิสระเชิงสัมพัทธ์ของฝ่ายตุลาการ (the relative autonomy of the judiciary)

ส่วนปัจจัยที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนผ่านจากระบอบราชาธิปไตยนั้น พวกเขาเห็นว่า เกิดจากการเปลี่ยนแปลงของข้อจำกัดหรือขอบเขตของบริบท (boundary change) ที่ค่อยๆก่อตัวขึ้นในแต่ละสังคม จนทำให้เกิดการเปลี่ยนผ่านจากตัวแบบ  RM ไปสู่ตัวแบบที่เหลืออีกสองแบบ   โดยพวกเขาก็ได้กล่าวถึงตัวแปรที่เป็นส่งเสริมหรือเป็นอุปสรรคขัดขวางการเปลี่ยนแปลงนี้ มี 5 ตัวแปร ได้แก่

ตัวแปรแรกถือเป็นปัจจัยที่มีความสำคัญที่สุด นั่นคือ แรงกดดันทางการเมือง ซึ่งหากขาดปัจจัยนี้ ก็ไม่มีความจำเป็นใดๆ ที่จะทำให้พระมหากษัตริย์ต้องทรงเปลี่ยนแปลงหรือยอมรับการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ที่สำคัญ แรงกดดันทางการเมืองยังเป็นปัจจัยกำหนดการเปลี่ยนผ่านจากตัวแบบ RM สู่ตัวแบบ CM และ/หรือ DPM ตามลำดับด้วย ส่วนตัวแปรเหลือจะเป็นปัจจัยส่งเสริมหรือขัดขวางแรงกดดันทางการเมือง           สอง ปัจจัยด้านพระบรมวงศานุวงศ์

นั่นคือ จำนวนสมาชิกในพระบรมวงศานุวงศ์มีมากหรือน้อย ถ้ามีน้อย โอกาสที่จะ RM จะเปลี่ยนไปสู่ CM และ DPM จะมีมาก แต่ถ้ามีมาก บรรดาสมาชิกในพระบรมวงศ์เหล่านี้จะกระจายไปดำรงตำแหน่งทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นด้านการทหาร การคลัง เศรษฐกิจ อย่างนี้จะเป็นปัจจัยที่ส่งเสริมทั้งแรงจูงใจและเป็นเครื่องมือในการธำรงรักษาพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ไว้ แม้ว่าตัวพระมหากษัตริย์เองทรงมีพระราชประสงค์ที่จะสละหรือแบ่งอำนาจให้รัฐสภา แต่ก็จะถูกบรรดาพระบรมวงศานุวงศ์ขัดขวาง แต่ถ้าสมาชิกในพระบรมวงศ์มีน้อย และพระมหากษัตริย์ต้องทรงบริหารรับพระราชภารกิจโดยลำพังพระองค์เอง ในกรณีนี้ พระองค์จะทรงริเริ่มที่จะเปลี่ยนแปลงไปสู่ CM เอง เพื่อไม่ให้เกิดกระแสการปฏิวัติที่อาจจะนำไปสู่การสิ้นสุดของสถาบันพระมหากษัตริย์ได้ และอาจจะทรงปฏิรูปให้ไปถึง DPM ด้วย เพื่อไม่ต้องแบกความรับผิดชอบทางการเมืองใดๆเพื่อความมั่นคงสถาพรของสถาบันพระมหากษัตริย์เอง

สาม ปัจจัยการเก็บหรือไม่เก็บภาษี ในประเทศที่พระมหากษัตริย์ทรงต้องเก็บภาษีมากเพื่อการใช้จ่ายของพระองค์ สถาบันพระมหากษัตริย์จะเปราะบาง แต่ถ้าไม่เก็บหรือเก็บไม่มาก เพราะประเทศมีทรัพยากรธรรมชาติ หรือมีรายได้จากค่าเช่า  หรือมีรายได้จากแหล่งอื่นๆ โดยไม่จำเป็นต้องเก็บภาษีหรือต้องให้สภาอนุมัติ สถาบันพระมหากษัตริย์ก็ยังไม่จำเป็นต้องปฏิรูปหรือเปลี่ยนแปลงไปสู่ CM หรือ DPM

สี่ มีการแบ่งแยกทางศาสนาหรือเชื้อชาติหรือไม่ ถ้ามีปัญหาลักษณะนี้มาก DPM อาจจะเป็นคำตอบสำหรับคนกลุ่มน้อยทางเชื้อชาติหรือศาสนา  แต่ถ้าสถาบันพระมหากษัตริย์มุ่งพิทักษ์รักษาหรือเชิดชูเชื้อชาติหรือศาสนาของตนหรือพวกตน สถาบันพระมหากษัตริย์ก็อาจจะต่อต้านการเกิด DPM เพราะจะทำให้วัฒนธรรมหรืออัตลักษณ์ของกลุ่มตนถดถอยด้อยลง  แต่ถ้าการมี DPM จะช่วยผ่อนคลายความขัดแย้งดังกล่าวนี้  สถาบันพระมหากษัตริย์ก็มีแนวโน้มที่จะยอมรับ DPM   เพื่อไม่ต้องแบกความรับผิดชอบทางการเมืองใดๆเพื่อความมั่นคงสถาพรของสถาบันพระมหากษัตริย์เอง

ห้า ปัจจัยอิทธิพลจากต่างประเทศ ถ้าสถาบันพระมหากษัตริย์มีพันธมิตรต่างประเทศที่เข้มแข็ง การปฏิรูปพัฒนาประชาธิปไตยมากขึ้นก็เกิดขึ้นได้ยาก แต่ถ้าการเมืองระหว่างประเทศเปลี่ยนแปลง ก็อาจมีอิทธิพลให้เกิดการปฏิรูปไปสู่ CM หรือ DPM ได้มากขึ้น

จากที่กล่าวมานี้  จะสามารถนำมาปรับใช้ในการหาทางออกจากวิกฤตการเมืองขณะนี้ได้หรือไม่ ?  ลองพิจารณากันดู   เพราะถ้ามีการออกกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญโดยรัฐสภาหรือสภาร่างรัฐธรรมนูญให้พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจมากและกว้างขวางขึ้น ก็ยังถืออยู่ในกรอบของรูปแบบการปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญอยู่ดี (CM)

คำถามคือ พระราชอำนาจที่ผ่านการตราตามกฎหมายโดยรัฐสภาหรือสภาร่างฯ พระราชอำนาจแค่ไหนถึงจะไม่มากเกินไปจนกลายเป็น RM  หรือน้อยเกินไป หรือไม่ควรมีพระราชอำนาจใดๆเลย พระมหากษัตริย์ก็จะกลายเป็นเพียงตรายางประทับรับรองเท่านั้นตามตัวแบบ DPM  !