ถ้าแก้มาตรา 256 แล้วยังไงต่อ

โดย...โคทม อารียา

***********************************

ผู้อ่านหลายคนคงยังไม่ทราบว่า มาตรา 256 นั้นคืออะไร ผมหมายถึงมาตรา 256 แห่งรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ก่อนอื่น จะขออธิบายเนื้อหาของมาตรานี้

โดยคร่าว ๆ มาตรานี้บ่งบอกว่า ถ้าจะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ต้องมีผู้เสนอญัตติเป็นร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ผู้เสนอได้แก่คณะรัฐมนตรี หรือ ส.ส. ไม่น้อยกว่า 100 คน หรือ ส.ส. และ ส.ว. รวมกันไม่น้อยกว่า 150 คน หรือพลเมืองไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคน ตรงนี้ไม่เป็นปัญหา ขั้นตอนต่อไปคือการพิจารณาญัตติ ซึ่งจะกระทำเป็น 3 วาระ วาระที่หนึ่งรับหลักการ วาระที่สองแปรญัตติรายมาตรา วาระที่สามลงมติรับหรือไม่รับร่างแก้ไขเพิ่มเติมที่ผ่านวาระสอง การออกเสียงในวาระที่หนึ่งและวาระที่สองใช้เสียงข้างมากของสมาชิกรัฐสภาเป็นเกณฑ์ ตรงนี้ก็ไม่เป็นปัญหา

ปัญหาเริ่มที่การลงมติในวาระที่สามที่มีความพิศดารยิ่ง นอกจากจะต้องมีเสียงสนับสนุนมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาแล้ว ยังมีเงื่อนไขเพิ่มเติมดังนี้ ในจำนวนเสียงสนับสนุน “ต้องมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคการเมืองที่สมาชิกมิได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎร เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน และมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภา”

กล่าวอีกนัยหนึ่ง ในวาระที่สาม สมมติว่ามี ส.ส. ฝ่ายค้าน 240 คน ร้อยละ 20 คือ 48 คน ญัตติจะผ่านวาระที่สามได้ก็ต้องมี ส.ส. ฝ่ายค้านสนับสนุนไม่น้อยกว่า 48 คน หมายความว่าฝ่ายค้านต้องเสียงแตก เท่าที่ผ่านมามักไม่มีปรากฏการณ์เสียงแตกในบรรดา ส.ส. ฝ่ายค้าน นอกจากนี้ ต้องมี ส.ว. อย่างน้อยร้อยละ 20 (85 คน) ทำตนเป็นฝ่ายค้านในบรรดา ส.ว. แต่ดูจากประสบการณ์การออกเสียงของ สนช. ซึ่งควบหน้าที่ ส.ส. และ ส.ว. จะเห็นได้ว่า สนช. ลงคะแนนเสียงเกือบเป็นเอกฉันท์โดยตลอด ยกเว้นเมื่อเลือกสรรบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งจึงมีความเห็นแตกต่างบ้างเป็นธรรมดา สรุปก็คือ ยากมากที่จะให้ญัตติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญผ่านวาระที่สามได้

แม้เมื่อผ่านวาระที่สามแล้ว ญัตติอาจต้องผ่านอีกสองด่าน ด่านแรกคือต้องไม่ไปกระทบ “เรื่องสำคัญ” ซึ่งในความเห็นคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) เรื่องสำคัญได้แก่ “หมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หรือหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับหน้าที่หรืออำนาจของศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทำให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่หรืออำนาจได้” ถ้าเป็น “เรื่องสำคัญ” ดังกล่าว ต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติก่อนนำร่างที่ผ่านวาระสามขึ้นทูลเกล้าฯ

ด่านที่สองคือถ้า ส.ส.ไม่น้อยกว่า 50 คน (หนี่งในสิบ) หรือ ส.ว. ไม่น้อยกว่า 25 คน (หนึ่งในสิบ) เห็นว่าร่างที่ผ่านวาระสามเป็นการ “เป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ” ก็ดี หรือเป็นเรื่องสำคัญที่พึงจัดให้มีการลงประชามติก็ดี ส.ส. หรือ ส.ว. เหล่านั้นสามารถยื่นเรื่องผ่านประธานสภาของตนให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยก่อนนำเรื่องขึ้นทูลเกล้าฯ ได้

เรื่องนี้แสดงว่าคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) มีความเชื่อมั่นว่า กรรมาธิการคิดดีแล้ว คิดรอบคอบแล้ว จึงลงล็อกให้แก้ไขรัฐธรรมนูญได้ยาก แต่เมื่อผลักดันร่างรัฐธรรมนูญผ่านประชามติ การณ์กลับเป็นว่า มีสมาชิก สนช. จำนวนหนึ่งที่คิดแยบยลกว่า เลยมีคำถามพ่วงไว้ในการลงประชามติ เมื่อคำถามพ่วงผ่านประชามติ กรธ. ก็ต้องกลับมาแก้ร่างที่ผ่านประชามติของตน เช่น เพิ่มอำนาจให้ ส.ว. จากการแต่งตั้งสามารถมีมติเลือกนายกกรัฐมนตรีได้ อีกประการหนึ่ง กรธ. เขียนไว้ในมาตรา 256 ว่า ถ้าจะแก้ไขเพิ่มเติมหมวด 2 ต้องลงประชามติก่อน

แต่เมื่อมีการนำขึ้นทูลเกล้าฯ กรธ. ก็ต้องเอาร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านประชามติมาแก้ไขเพิ่มเติมในเรื่องพระราชอำนาจ ตามข้อสังเกตที่พระราชทานลงมา ถ้า กรธ. ถือว่าร่างของตนผ่านประชามติแล้ว ขอให้ทรงลงพระปรมาภิไธยก่อน ค่อยมาแก้ไขในภายหลัง ดังตัวอย่างที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 9 ทรงมีข้อสังเกต ซึ่งนำไปสู่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2517 ในเรื่องการรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา แต่หากทำเช่นนั้นในคราวนี้จะติดที่มาตรา 256 ซึ่งบังคับให้ต้องลงประชามติ ทำให้เป็นเรื่องที่เอิกเกริกไป การที่ กรธ. มีความเชื่อมั่นและตั้งใจดีเท่านั้นคงไม่พอ เพราะคงไม่สามารถคาดคิดถึงสถานการณ์ที่อาจเกิดขึ้นได้ทั้งหมด การมาผูกปมที่เกือบเป็นปมตายไว้ในมาตรา 256 จึงไม่สมควร

คำถามต่อไปก็คือ แล้วจะแก้มาตรา 256 อย่างไร เพื่อว่ามาตรา 256 ใหม่ จะไม่ทำให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญกันเป็นว่าเล่น ในเรื่องนี้ภาคีเพื่อรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยขอเสนอว่า ในการลงมติในวาระสาม ให้ถือเสียงข้างมาเด็ดขาดของรัฐสภา เหมือนกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 และเหมือนกับรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ตัดเงื่อนไขเพิ่มเติมที่ให้มี ส.ส. และส.ว. “ฝ่ายค้าน” 20% และ 33% ตามลำดับมาสนับสนุนญัตติในวาระสาม

ส่วนในเรื่องการลงประชามติ ก็ไม่ควรบังคับให้ต้องลงประชามติเมื่อจะแก้ไขหมวดนั้นหมวดนี้ หรือเรื่องนั้นเรื่องนี้ (ทำให้ศาลรัฐธรรมนูญต้องมาตีความกันว่าใช่เรื่องนั้นเรื่องนี้หรือไม่) ภาคีเพื่อรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยจึงขอเสนอให้มีการลงประชามติเฉพาะในกรณีที่จะป้องกันมิให้เสียงข้างมากของรัฐสภาพาไป คือเสียงข้างน้อยในรัฐสภาเมื่อแพ้โหวตแล้ว ยังสามารถขอให้ประชาชนช่วยตัดสินได้ โดยการลงประชามติ ทั้งนี้ เสียงข้างน้อยดังกล่าวต้องมีจำนวนที่มีนัยสำคัญด้วย เช่น เป็นเสียงของ ส.ส.สามในห้า หรือเสียงของ ส.ว. สามในห้า จึงขอให้ลงประชามติได้

มีเสียงวิจารณ์ทันทีว่าถ้าลดเงื่อนไขพะรุงพะรังในมาตรา 256 ลง มาตรา 256 จะเปิดประตูกว้างเกินไป เหมือนเปิดกล่องแพนดอราตามตำนานกรีก กล่องนี้บรรจุความชั่วร้ายหากเปิดออกมา ความชั่วร้ายก็จะออกมาสิงอยู่ในใจมนุษย์ แต่นี่เป็นการกลัวเกินกว่าเหตุ นับแต่มี ส.ว. ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2517 เรื่อยมา อำนาจการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นของรัฐสภา สถิติการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยรัฐสภามิใช่เป็นการแก้ไขพร่ำเพรื่อ และทุกครั้งก็เพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์ทางการเมืองในขณะนั้น

มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยรัฐสภา 1 ครั้ง, 2 ครั้ง, 6 ครั้ง, 1 ครั้ง, 2 ครั้ง, และ 4 ครั้ง สำหรับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2517, 2521, 2534, 2540, 2550, และ 2557 ตามลำดับ ที่แก้ไขบ่อยหน่อยคือฉบับปี 2534 ที่มีกระแสเรียกร้องให้ปรับปรุงรัฐธรรมนูญฉบับ รสช. (แก้ 6 ครั้ง) และฉบับปี 2557 ที่ คสช. แก้ธรรมนูญฉบับชั่วคราวของตน (แก้ 4 ครั้ง) นอกนั้นก็แก้เพียง 1 หรือ 2 ครั้ง จริงอยู่ ถ้าแก้มาตรา 256 จนเป็นมาตรา 256 ใหม่ขึ้นมาแล้ว สิ่งที่ตามมาคือการแก้ไขมาตราอื่น ๆ ที่เป็นเนื้อหาสาระ

แต่อย่าเพิ่งหวาดระแวงเกินกว่าเหตุ ถ้าท่านชอบเสถียรภาพและสนับสนุนการทำงานของรัฐบาล คสช. และรัฐบาลปัจจุบัน โปรดอย่าลืมว่าอำนาจการแก้ไขรัฐธรรมนูญยังอยู่ที่สมาชิกรัฐสภาซึ่งเสียงข้างมากอยู่กับรัฐบาล เพียงแต่เพิ่มช่องทางให้ ส.ส. 376 คนขึ้นไปมีโอกาสแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ แต่แม้กระนั้น เสียงสามในห้าของ ส.ว. ถ้าไม่เห็นด้วย ก็ยังขอให้มีการลงประชามติได้

นอกจากนี้ ภาคีเพื่อรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยยังได้มีหนังสือถึงประธานสภาผู้แทนราษฎร ขอให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาแต่งตั้ง “สสร. จำลอง” มีหน้าที่จัดเวทีถกแถลงรัฐธรรมนูญอย่างกว้างขวางทุกจังหวัด โดยผู้มีจิตอาสามาเป็นสมาชิก สสร. ที่มีอำนาจน้อย แต่มีหน้าที่ที่สำคัญคือ ประมวลความเห็นของประชาชนเพื่อเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรและสาธารณชน ว่ารัฐธรรมนูญที่เป็นของทุกคน ที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลางนั้น ควรมีน่าตาอย่างไร

ถ้าแก้ไขมาตรา 256 ได้ เชื่อว่าประชาชนจะเริ่มมีความหวังมากขึ้น ว่า เสียงของตนจะมีความสำคัญ