รัฐบาล"ปู"กู้ทุบประวัติศาสตร์

โดย...จตุพล สันตะกิจ

แม้การเสนอร่าง พ.ร.บ.กู้เงินลงทุนโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ 2 ล้านล้านบาทจะทอดเวลาออกไปเป็นปีหน้า หลัง กิตติรัตน์ ณ ระนอง รองนายกฯ และขุนคลัง บอกว่า การเสนอร่างกฎหมายกู้เงินฉบับนี้จะเสนอเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรไม่ทันสมัยประชุมนี้ แต่จะเสนอได้ในสมัยประชุมหน้าแน่นอน

เป็นสัญญาณตอกย้ำว่า ในปี 2556 จะมีกฎหมายพิเศษกู้เงินในวงเงินที่สูงที่สุดในประวัติศาสตร์ชาติไทย

แน่นอนว่าทุกประเทศต้องมีการลงทุน โดยเฉพาะการลงทุนเพื่อยกระดับโครงสร้างพื้นฐานของประเทศให้ทันสมัย ก้าวหน้าและมีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น ซึ่งหลายกรณีรัฐบาลจำเป็นต้องก่อหนี้เพื่อนำเงินมาลงทุนโครงการเหล่านี้

แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าการดำเนินสารพัดโครงการประชานิยมในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ทำให้ฐานะการเงินและคลังของไทยกำลังก้าวย่างเข้าสู่จุดวิกฤตในอัตราเร่ง

นับตั้งแต่การทำโครงการประชานิยมสมัยรัฐบาลทักษิณ ที่มีการถมเงินงบประมาณและเงินนอกงบประมาณจำนวนมหาศาล กระทั่งเบียดบังงบลงทุนที่เคยอยู่ระดับ 30% ของงบประมาณให้ลดลงเหลือเฉลี่ย 23-24% ในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา

ขณะที่โครงการประชานิยมยามนี้ต้องเรียกได้ว่าฝังรากลึกในสังคมจนถอนไม่ขึ้น เพราะรัฐบาลทุกชุดที่มีขึ้นหลังเหตุการณ์รัฐประหารปี 2549 จำเป็นต้องสานต่อโครงการประชานิยมที่ “เลิกไม่ได้”

แต่กระนั้นคงจะไม่มีรัฐบาลชุดไหนๆ ที่ทุ่มเทเงินไปกับโครงการประชานิยมสูงสุดในประวัติการณ์เท่ากับรัฐบาลยิ่งลักษณ์อีกแล้ว

โดยเฉพาะโครงการรับจำนำข้าวเปลือกทุกเมล็ด 1.5 หมื่นบาทต่อตัน ที่นอกจากจะกู้เงินก้อนโตมาหมุนเวียนในโครงการ และเรียกได้ว่ามีการทุจริตในแทบทุกขั้นตอน

เพราะล่าสุดกระทรวงการคลังทำหนังสือเลขที่ กค 0904/17560 วันที่ 3 ต.ค. 2555 ประกอบการพิจารณาโครงการรับจำนำข้าวเปลือก ปี 2555/2556 ของคณะรัฐมนตรี (ครม.) ว่า

โครงการรับจำนำสินค้าเกษตรและโครงการประกันรายได้ตามนโยบายรัฐบาล ตั้งแต่ปี 2547 เป็นต้นมา รัฐบาลต้องรับภาระเงินต้นและดอกเบี้ย 787,823 ล้านบาท

และ ณ วันที่ 31 ส.ค. 2555 มีผลขาดทุน 207,006 ล้านบาท หนี้สินคงค้าง 455,538 ล้านบาท และยังไม่สามารถปิดบัญชีโครงการได้ จำเป็นต้องมีการปรับโครงสร้างหนี้มาต่อเนื่อง

ขณะที่หนี้สินดังกล่าวยังไม่รวมการใช้เงินในโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี 2554/2555 โครงการข้าวเปลือกนาปรัง 2555 ที่ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ดึงสภาพคล่องของธนาคารฯ เพื่อใช้ในโครงการ 9 หมื่นล้านบาท และกระทรวงการคลังจัดหาเงินกู้เพื่อใช้ในโครงการอีก 215,750 ล้านบาท เป็นเงิน 305,750 ล้านบาท

แต่หากรวมกับเงินกู้ที่รัฐบาลนำมาใช้ในโครงการข้าวนาปรัง ปี 2555 รอบพิเศษ ที่ขยายปริมาณข้าวจาก 11 ล้านตัน เป็น 14.7 ล้านตัน ซึ่งต้องใช้เงินเพิ่มอีก 5 หมื่นล้านบาท

สรุปแล้ววันนี้รัฐบาลแบกหนี้เงินต้นไม่รวมกับดอกเบี้ยในโครงการนี้เป็นวงเงินทั้งสิ้น 3.55 แสนล้านบาท ไม่รวมเงินกู้ที่ต้องใช้ในโครงการรับจำนำข้าวเปลือก ปีการผลิต 2555/2556 วงเงิน 4.05 แสนล้านบาท ส่วนผลการขาดทุนจากการทำโครงการรับจำนำข้าวเปลือกทั้ง 2 ฤดูยังไม่ปรากฏ แต่คาดว่าเฉพาะปีการผลิต 2554/2555 จะไม่ต่ำกว่า 1 แสนล้านบาท

“กรณีรัฐบาลสามารถระบายข้าวได้ภายใน 3 ปี ก็ยังส่งผลต่อต้นทุนการระดมเงินเพื่อปรับโครงสร้างหนี้ที่มีวงเงินที่ต้องปรับโครงสร้างหนี้เฉลี่ยปีละ 224,553 ล้านบาท ทำให้การระดมทุนในตลาดมีความคล่องตึงตัว และมีต้นทุนการกู้เงินที่สูง” กระทรวงการคลังให้ความเห็น

นอกจากนี้ การที่กระทรวงการคลังต้องค้ำประกันเงินกู้โครงการรับจำนำข้าวเปลือก ทั้งในส่วนหนี้ที่ปรับโครงสร้างหนี้ใหม่ และเงินกู้ใหม่ในวงเงินที่สูงนั้น จะ “กิน” วงเงินค้ำประกันเงินกู้ในโครงการลงทุนของหน่วยงานอื่นๆ

นั่นจะทำให้เกิดข้อจำกัดในการค้ำประกันเงินกู้เพื่อการลงทุนของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจไปโดยปริยาย

เช่นเดียวกัน โครงการรถยนต์คันแรก ที่รัฐบาลต้องตั้ง 34 หมื่นล้านบาทเพื่อจูงใจให้คนซื้อรถยนต์คันแรกโดยคืนเงินภาษีไม่เกิน 1 แสนบาท เป็นปัจจัยที่มีนัยสำคัญที่จะกระตุกระดับหนี้ครัวเรือนให้สูงลิ่ว

 

กรณีนโยบายค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาทใน 7 จังหวัดนำร่องเมื่อวันที่ 1 เม.ย. 2555 หรือโครงการรับจำนำข้าวเปลือกทำให้แรงงานและชาวนามีรายได้เพิ่มขึ้น 40% มีแนวโน้มทำให้ครัวเรือนก่อหนี้เพิ่มขึ้นเช่นกัน เนื่องจากรัฐบาลไม่มีนโยบายส่งเสริมการออมหรือการลดต้นทุนการผลิต

จึงไม่อาจหยุดยั้งภาวะที่ครัวเรือนมีรายจ่ายเพิ่มขึ้น กระทั่งทะลุเพดานรายได้และย้อนกลับมาเป็นหนี้ ที่บั่นทอนกำลังซื้อและการจับจ่ายใช้สอยของครัวเรือนในระยะยาว

“ปีแรกๆ ชาวนาจะมีรายได้เพิ่มขึ้น มีชีวิตความเป็นอยู่ดีขึ้น แต่พอเข้าปีที่ 3 ปีที่ 4 รายจ่ายเริ่มโตขึ้น และสะสมหนี้สินที่มาพร้อมดอกเบี้ย สุดท้ายชาวนาสูญเสียที่ดิน ครอบครัวล่มสลาย เพราะต้องไปหางานทำใช้หนี้” เพิ่มศักดิ์ มกราภิรมย์ อาจารย์ศูนย์ศึกษาและพัฒนาสันติวิธี มหาวิทยาลัยมหิดล ระบุเกี่ยวกับผลการวิจัยรายได้ชาวนาในเขตชลประทาน

เพิ่มศักดิ์ เสนอว่า การเพิ่มรายได้ให้ชาวนานั้น ไม่สำคัญเท่ากับการเพิ่มประสิทธิภาพ ลดต้นทุนการผลิต และเพิ่มคุณภาพข้าวไทย ซึ่งทำให้ชาวนามีรายได้อย่างยั่งยืน

อย่างไรก็ตาม ภาระหนี้สินภาครัฐและหนี้ครัวเรือนที่เพิ่มขึ้นต่อเนื่องและเติบโตก้าวกระโดด แหล่งรายได้ 70% ที่มาจากการส่งออกพึ่งพาไม่ได้มากนัก เพราะเศรษฐกิจโลก “ไม่เป็นใจ” แต่ได้การอัดฉีดเงินเข้าสู่ระบบของรัฐบาลที่กระตุ้นให้เศรษฐกิจกระชุ่มกระชวยเป็นพักๆ

แต่เมื่อรัฐบาลหมดแรงเมื่อไหร่ จะเป็นเหตุที่ชักนำเศรษฐกิจไทยเข้าภาวะซึมยาวเช่นเดียวกับประเทศที่เกิดวิกฤตหนี้สินทั้งหลาย

เพียงแต่ว่ายามนี้ยังไม่ถึงจุดนั้น

เนื่องจากเพดานหนี้สาธารณะต่อจีดีพีมี “ช่องว่าง” ให้รัฐบาลกู้เงินมาโด๊ปเศรษฐกิจให้คึกคักได้พักใหญ่ เช่น การลงทุนระบบบริหารจัดการน้ำและอุทกภัย 3.5 แสนล้านบาท การเพิ่มค่าแรงขั้นต่ำเป็น 300 บาททั่วประเทศวันที่ 1 ม.ค. 2555 และการออกแคมเปญกระตุ้นการบริโภคหลังนโยบายรถคันแรกหมดฤทธิ์ในปีหน้า

ทว่าการกู้เงินเพื่อใช้ในโครงการประชานิยมอย่างไม่ยั้งมือนั้น กลับเป็นปัจจัยเร่งให้รัฐบาลต้องออก พ.ร.บ.ลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน 2 ล้านล้านบาท ที่จะเป็น “ยาสามัญ” ชุดใหม่ที่ทำให้บรรยากาศของเศรษฐกิจดูคึกคักขึ้น แม้ว่าการลงทุนจริงจะมีขึ้นในอีก 23 ปีให้หลังก็ตาม

และเพื่อไม่ให้รัฐบาลถูกวิจารณ์ว่า “ดีแต่กู้” หัวหน้าทีมเศรษฐกิจอย่าง กิตติรัตน์ ต้องเบนความสนใจโดยเล่นกลตัวเลข เร่งป่าวประกาศตัวเลขประมาณการขาดดุลงบประมาณปี 2557 ออกมาตั้งแต่ไก่โห่ว่า การขาดดุลงบประมาณปี 2557 จะอยู่ที่ 2 แสนล้านบาท ต่ำกว่าปีงบ 2556 ที่ขาดดุล 3 แสนล้านบาท และปีงบ 2555 ที่ขาดดุล 4 แสนล้านบาท

แต่สิ่งที่ต้องติดตามกันต่อไป คือ เงินลงทุนภายใต้งบประมาณปี 2557 ที่แท้จริงจะอยู่ที่ระดับเท่าใด เพราะต้องไม่ลืมว่านโยบายที่รัฐบาลหาเสียงไว้ทิ้งภาระงบประมาณไว้มากพอสมควร

เช่น ตั้งงบคืนเงินตามนโยบายรถคันแรก โครงการพักหนี้เสียและหนี้ดี 3 ปี การชำระคืนต้นเงินกู้และดอกเบี้ยโครงการรับจำนำข้าว การปรับเพิ่มเงินเดือนข้าราชการระดับ ป.ตรี เป็น 1.5 หมื่นบาททั้งระบบ เริ่มตั้งแต่ปีงบ 2555-2557 ที่ทำให้รัฐบาลมีภาระเพิ่มขึ้นในปีงบ 2557 ไม่ต่ำกว่า 67 หมื่นล้านบาท เป็นต้น

“การลงทุนหรือความพยายามลงทุนไม่ผิด ระบบรางของเราต้องดีขึ้น เราต้องทำถนนเพิ่ม ต้องมีระบบน้ำที่ดี เพราะโครงสร้างพื้นฐานของไทยล้าหลังมาก โดยเฉพาะในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาเงินจมไปกับประชานิยมเยอะมาก และทุกโครงการล้วนมีต้นทุน และค่าเสียโอกาส” อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์และอดีตนายกฯ กล่าว

เช่นเดียวกัน การเสนอออกร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาทของรัฐบาลนั้น อภิสิทธิ์ เห็นว่า รัฐบาลหลีกเลี่ยงและบิดเบือนกระบวนงบประมาณ และใช้เงินกู้ประหนึ่งเป็นงบประมาณของรัฐบาล เพราะรัฐบาลไม่สามารถตั้งงบลงทุนไว้ในงบประมาณได้ เนื่องจากเงินถูกใช้ไปทำอย่างอื่น

“วันนี้จำเป็นที่เราต้องกู้ฉุกเฉินเพื่อลงทุนใช่หรือไม่ และจำเป็นที่รัฐบาลต้องกู้เงินเองทั้งหมดด้วยหรือ แทนที่จะใช้รูปแบบการร่วมลงทุนกับเอกชนแบบ PPPs” อภิสิทธิ์ ตั้งคำถาม

ส่วนนักเศรษฐศาสตร์อาวุโส ธนาคารเดอะรอยัลแบงก์ออฟสกอตแลนด์ (อาร์บีเอส) เอริค ลูธ มีมุมมองเดียวกันว่า โครงการประชานิยมของรัฐบาลชุดนี้ส่งผลกระทบต่อการลงทุนภาครัฐ แม้โครงการเหล่านี้มีจุดประสงค์ช่วยเหลือคนจน แต่ต้องออกแบบวิธีการให้ดีกว่านี้ โดยเฉพาะการจำนำข้าว ลดภาษีดีเซล และรถคันแรกที่ทำให้มีต้นทุน 3.4% ของจีดีพี

อย่างไรก็ตาม ลูธ ก็มีความเห็นที่สอดคล้องกันของทีมเศรษฐกิจของรัฐบาลที่ว่า โครงการประชานิยมช่วยกระตุ้นการบริโภคในประเทศ ทำให้เศรษฐกิจไทยที่พึ่งพาการส่งออกเป็นหลัก ยังขยายตัวในระดับที่ดี โดยปีนี้คาดว่าเศรษฐกิจจะขยายตัว 5.7% และปีหน้าขยายตัว 5% ท่ามกลางเศรษฐกิจโลกที่มีความไม่แน่นอนสูง

การกู้เงิน 2 ล้านล้านบาทเพื่อลงทุนโครงสร้างพื้นฐานในระยะเวลา 7 ปีหรือเฉลี่ย 3 แสนล้านบาทต่อปี เป็นสิ่งที่ต้องเกิดขึ้นอย่างแน่นอน แม้กิตติรัตน์ มั่นใจว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีจะอยู่ในระดับไม่เกิน 50% ซึ่งอยู่ในกรอบวินัยการเงินและการคลัง

แต่ก็ต้องไม่ลืมว่าโครงการเหล่านี้ ทิ้งภาระหนี้สินให้คนรุ่นลูกหลานต้องตามชดใช้อย่างน้อย 1 ชั่วอายุคน