ธรณีนี่นี้ใครครอง (9) : ส.ป.ก.4-01 กับความมั่นคงในสิทธิในการใช้ประโยชน์จากที่ดินในภาคเกษตรกรรมในประเทศไทย

โดย...รศ.ดร.วิพรรณ ประจวบเหมาะ

สัปดาห์นี้ยังได้รับเกียรติจากอาจารย์ ดร.ธันยพร จันทร์กระจ่าง อาจารย์ประจำวิทยาลัยประชากรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มานำเสนอบทความต่อจากสัปดาห์ที่แล้ว ซึ่งอาจารย์ได้กล่าวไว้ ดังนี้

“จากสัปดาห์ที่แล้วเราพบว่า เนื่องจากสถานการณ์การเมืองที่ถูกคุกคามจากการล่าอาณานิคม ทำให้เกิดการชะลอการออกโฉนดที่ดินให้แก่รายบุคคล ซึ่งเริ่มขึ้นในปี พ.ศ. 2444 และในเวลาต่อมาในยุคที่ประเทศไทยมีความเสี่ยงที่จะได้รับผลจากเหตุการณ์ทฤษฎีโดมิโน เพื่อความมั่นคงของประเทศ พื้นที่ส่วนใหญ่ โดยเฉพาะในชนบทที่ห่างไกล จึงยังมิได้ถูกจัดสรรให้ได้รับโฉนดที่ดินที่ให้สิทธิโดยเต็มแก่รายบุคคล และนอกจากนั้นการสำรวจทำรางวัดเพื่อการออกโฉนดที่สมบูรณ์เป็นกิจกรรมที่ใช้งบประมาณค่อนข้างสูง ด้วยเหตุและปัจจัยต่างๆ ดังกล่าวข้างต้น ทำให้มีพื้นที่เป็นจำนวนมากที่ไม่อยู่ภายใต้ระบบสิทธิที่มีโฉนดรับรอง และทำให้เกิดการมีระบบสิทธิในที่ดินที่แบ่งได้เป็นสองจำพวกใหญ่ขึ้นในประเทศไทย กล่าวคือ (1) สิทธิโดยเต็ม ที่มีโฉนดรับรอง ซึ่งให้ความมั่นคงแก่ผู้ถือครองอย่างเต็มที่ และสามารถใช้ซื้อขายถ่ายโอนได้ และ (2) สิทธิอื่นๆ เช่น สิทธิในการใช้ ที่มีใบกำกับการเสียภาษีรับรอง ซึ่งคุ้มครองผู้ใช้จากการถูกยึดครองที่ดินจากบุคคลอื่น แต่ไม่สามารถคุ้มครองผู้ถือสิทธิจากการถูกยึดครองผืนดินจากหน่วยงานราชการได้

ความไม่สมบูรณ์ของสิทธิในการคุ้มครองผู้ใช้จากการถูกยึดครองที่ดินในข้างต้น อาจก่อให้เกิดปัญหาการมีผู้มีสิทธิที่ใช้ที่ดินมากกว่าหนึ่งกลุ่มบนผืนดินเหล่านั้นได้ ดังที่เคยพบในเขตพื้นที่ป่าเสื่อมโทรมค่ะ จากการศึกษาของ Philip Hirch ในปี พ.ศ. 2533 และของ Peter Vandergeest กับ Nancy Lee Peluso ในปี พ.ศ. 2538 พบว่าพื้นที่ส่วนใหญ่ในเขตป่าสงวนของไทยนั้นไม่มีต้นไม้ เป็นป่าเสื่อมโทรม และกว่า 20% ของเกษตรกรไทย ได้ย้ายเข้าไปอาศัยทำกินในเขตที่เป็นป่าเสื่อมโทรมนั้น ฉะนั้นในขณะที่เกษตรกรใช้สิทธิในการใช้ที่มีใบกำกับภาษีรับรอง อาศัยที่ดินเหล่านี้เป็นที่ทำกิน กรมป่าไม้ซึ่งมีความตั้งใจที่จะฟื้นฟูพื้นที่ป่าก็มีสิทธิที่จะยึดพื้นที่นั้นจากเกษตรกร และปัญหาการทับซ้อนของสิทธิเช่นนี้ก็ก่อให้เกิดความไม่มั่นคงในสิทธิในการใช้ที่ดินในภาคเกษตรกรรมขึ้นค่ะ

เพื่อแก้ไขปัญหานี้ ในปี พ.ศ. 2537 หลังจากที่ได้มีการสำรวจความเสื่อมโทรมของป่าโดยละเอียด ว่าเสื่อมโทรมจริง ก็ได้มีการโอนพื้นที่ป่าเสื่อมโทรมนั้นจากกรมป่าไม้ไปยังสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เพื่อให้สำนักงานออกหนังสือเอกสารสิทธิที่เรียกกันว่า ส.ป.ก.401 ให้แก่ประชากรที่อาศัยทำกินมาเป็นเวลานานบนพื้นที่ป่าเสื่อมโทรมเหล่านั้น และมีหลักฐานรับรองสิทธิในการใช้ เช่น ใบกำกับการเสียภาษีค่ะ โดย ส.ป.ก.4-01 มีความสำคัญในการยกระดับความมั่นคงของสิทธิในการใช้ที่ดินของประชากรในภาคเกษตรให้สมบูรณ์ กล่าวคือ ถึงแม้ว่าเกษตรกรจะไม่มีสิทธิซื้อขายผืนดินนั้น สามารถโอนให้แก่บุตรที่อยู่ในภาคเกษตรเท่านั้น และสามารถนำไปจำนองได้เพียงแค่กับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร แต่ภายใต้การรับรองของ ส.ป.ก.4-01 เกษตรกรได้รับความคุ้มครองจากการถูกยึดครองที่ดินจากบุคคลอื่นอย่างเต็มที่ ไม่ว่าผู้อื่นนั้นจะเป็นเพียงบุคคลอื่นหรือหน่วยงานของราชการค่ะ

ซึ่งจากการวิจัยของผู้เขียน โดยใช้ข้อมูลจากปี พ.ศ. 2539-2548 พบโดยสรุปว่า ส.ป.ก.4-01 ที่ยกระดับความมั่นคงในสิทธิในที่ทำกินในภาคเกษตรให้สมบูรณ์แก่ประชากรที่อาศัยทำกินบนพื้นที่ป่าเสื่อมโทรมมาเป็นเวลานานนั้น มีความสัมพันธ์ต่อ (1) การเพิ่มขึ้นของประสิทธิภาพของเกษตรกรในการผลิตข้าวนาปรัง (2) การใช้ที่ดินในการผลิตพืชล้มลุก เช่น ข้าว มากครั้งขึ้นต่อปี (3) การเพิ่มขึ้นของการลงทุนในที่ดินของเกษตรกร เช่น ในปูนขาว ซึ่งช่วยลดความเป็นกรดของดินและทำให้ปลูกข้าวนาปรังได้ดีขึ้น และ (4) การเพิ่มขึ้นของคุณภาพของผืนดิน ซึ่งวัดจากการลดลงของสัดส่วนของผืนดินที่เป็นดินเปรี้ยวค่ะ

ดังนั้น เราก็คงสรุปได้ว่า เมื่อเกษตรกรเกิดความมั่นใจว่า การลงทุนบนผืนดินของเขาจะไม่สูญเสียไปไหน จะไม่มีใครมายึดไปในอนาคต เกษตรกรก็ย่อมมีแรงจูงใจที่จะลงทุนและลงแรงบนผืนดินนั้นมากขึ้น และก่อให้เกิดการเพิ่มขึ้นของประสิทธิภาพในการผลิตและการบำรุงดูแลผืนดินนั้นจนมีคุณภาพดีขึ้นตามมาค่ะ ในสัปดาห์หน้าเราจะมาดูกันต่อว่า ความมั่นคงในสิทธิในที่ทำกินที่ได้จาก ส.ป.ก.4-01 มีผลต่อการกระจายตัวของประชากรระหว่างภาคเกษตรและภาคอุตสาหกรรม และการย้ายถิ่นจากชนบทไปสู่เมืองกันอย่างไรนะคะ”