อนาคตระบอบการบริหารปกครองสิ่งแวดล้อมโลกในศตวรรษที่ 21

โดย...ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์

แม้ว่าปัญหาสิ่งแวดล้อมโลกหลายด้านได้เข้าสู่ระดับวิกฤตและสร้างผลกระทบต่อมนุษยชาติอย่างรุนแรง แต่จนถึงปัจจุบันประชาคมโลกยังไม่สามารถหาข้อยุติในการจัดตั้ง “องค์กรระหว่างประเทศด้านสิ่งแวดล้อม” ขึ้นมาเป็นผลสำเร็จ ระบอบการบริหารปกครองด้านสิ่งแวดล้อมโลก (Global Environmental Governance) ที่มีอยู่ในขณะนี้จึงอยู่ในภาวะที่อ่อนแอ มีการจัดทำความตกลงพหุภาคีด้านสิ่งแวดล้อมขึ้นมากมายกว่า 500 ฉบับ แต่กระจัดกระจายและกลายเป็นจุดอ่อนในตัวเอง นอกจากนี้ความตกลงด้านสิ่งแวดล้อมส่วนใหญ่ขาดกลไกบังคับลงโทษเพื่อให้ปฏิบัติตามพันธกรณี ขาดกลไกระงับข้อพิพาทที่มีประสิทธิภาพ รวมทั้งยังมีปัญหาความขัดแย้งระหว่างความตกลงด้านสิ่งแวดล้อมกับความตกลงภายใต้องค์การการค้าโลก ซึ่งเป็นประเด็นหนึ่งในการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮา และยังไม่มีข้อยุติ กลไกเชิงสถาบันที่ดูแลรับผิดชอบก็อยู่ในระดับ “โครงการสิ่งแวดล้อมแห่งสหประชาชาติ” (UNEP) ซึ่งจัดตั้งมาตั้งแต่ปี 1973 ภายหลังจากการประชุมสหประชาชาติเรื่องสิ่งแวดล้อมของมนุษย์ที่ประเทศสวีเดนในปี 1972 ในภายหลังมีการจัดตั้ง “กองทุนสิ่งแวดล้อมโลก” ขึ้นเพื่อสนับสนุนประเทศกำลังพัฒนาให้สามารถปฏิบัติตามพันธกรณีต่างๆ ในความตกลงพหุภาคีด้านสิ่งแวดล้อม แต่มีปัญหาในเชิงการบริหารจัดการอยู่มาก ยังไม่สามารถช่วยแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมโลกได้ตามที่คาดหวัง

ดังนั้น การปฏิรูป “กรอบเชิงสถาบัน” (Institutional Framework) เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน จึงกลายเป็นวาระสำคัญเรื่องหนึ่งของการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยการพัฒนาที่ยั่งยืน (การประชุม Rio+20) ในปลายเดือน มิ.ย.นี้ โจทย์สำคัญของเรื่องนี้แยกเป็น 2 ประเด็น ซึ่งมีความเชื่อมโยงต่อกัน คือ (หนึ่ง) การปรับปรุงกรอบเชิงสถาบันเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารการปกครองสิ่งแวดล้อมโลก และ (สอง) การปรับปรุงกรอบเชิงสถาบันที่จะนำไปสู่การบูรณาการระหว่างด้านเศรษฐกิจ ด้านสังคม และด้านสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็น 3 เสาหลักของการพัฒนาที่ยั่งยืน หากทำประเด็นที่หนึ่งได้สำเร็จ แต่ไม่สามารถสร้างการบูรณาการระหว่าง 3 เสาหลัก ก็จะทำให้เกิดปัญหาความขัดแย้งระหว่างการบริหารปกครองด้านสิ่งแวดล้อมโลกกับด้านเศรษฐกิจโลกมากยิ่งขึ้น

เป็นที่น่าสังเกตอย่างยิ่งว่า “ระบอบการบริหารปกครองด้านเศรษฐกิจโลก” (Global Economic Governance) มีความเข้มแข็งและมีประสิทธิภาพค่อนข้างมาก แตกต่างกันกับระบอบการบริหารปกครองด้านสิ่งแวดล้อมโลก นอกเหนือจากการมีกลไกเชิงสถาบันระดับระหว่างประเทศที่เข้มแข็ง ทั้งองค์การการค้าโลก (WTO) ธนาคารโลก และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ยังมีชุดความตกลง 15 ฉบับ ภายใต้ WTO ที่สอดประสานกัน และมีกลไกระงับข้อพิพาทที่มีประสิทธิภาพภายใต้ WTO เป็นกลจักรขับเคลื่อนให้โลกาภิวัตน์ด้านเศรษฐกิจรุดหน้าต่อไป ประเทศต่างๆ ยอมรับให้มีการจัดตั้งองค์กรระหว่างประเทศด้านเศรษฐกิจในระดับโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณี WTO โดยไม่มีประเด็นวิพากษ์มากมาย เช่น ความห่วงกังวลต่อการแทรกแซงนโยบายของรัฐบาล การลิดรอนอำนาจอธิปไตย ฯลฯ เหมือนดังเช่นกรณีการจัดตั้งองค์กรด้านสิ่งแวดล้อมโลก

ทางเลือกของการบูรณาการ 3 เสาหลักของการพัฒนาที่ยั่งยืน ที่มีการนำเสนอและมีการถกเถียงกันอยู่ในขณะนี้ภายใต้ร่างเอกสารผลลัพธ์การประชุม Rio+20 เช่น การเพิ่มบทบาทและความเข้มแข็งของ “คณะมนตรีเศรษฐกิจและสังคมแห่งสหประชาชาติ” (Economic and Social Council : ECOSOC) เพื่อทำหน้าที่บูรณาการ 3 เสาหลักของการพัฒนาที่ยั่งยืน จากเดิมที่ดูแลเฉพาะด้านเศรษฐกิจและสังคม การปรับเปลี่ยนยกระดับ “คณะกรรมาธิการด้านการพัฒนาที่ยั่งยืน” ซึ่งปัจจุบันอยู่ภายใต้ ECOSOC ไปเป็น “คณะมนตรีว่าด้วยการพัฒนาที่ยั่งยืน” (Sustainable Development Council )

สำหรับทางเลือกของการปฏิรูประบอบการบริหารปกครองด้านสิ่งแวดล้อม ได้มีข้อเสนอในการเพิ่มความเข้มแข็งของ UNEP เป็น 2 แนวทางเลือก ได้แก่ (หนึ่ง) การปรับปรุงเพิ่มประสิทธิภาพการทำงานของ UNEP เช่น การให้ทุกประเทศเข้าร่วมเป็นสมาชิกในสภาบริหารของ UNEP การผสานเสริมพลัง (Synergy) ความตกลงพหุภาคีด้านสิ่งแวดล้อมที่มีอยู่เป็นจำนวนมาก การเพิ่มความมั่นคงด้านงบประมาณสนับสนุนการทำงานของ UNEP ฯลฯ (สอง) การจัดตั้ง “องค์การชำนัญพิเศษ (UN Specialized Agency) ด้านสิ่งแวดล้อม” ซึ่งจะมีสถานะคล้ายคลึงกับกรณีองค์การอนามัยโลก องค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ เป็นต้น

ก่อนหน้านี้มีความพยายามผลักดันทางเลือกในการจัดตั้ง “องค์การสิ่งแวดล้อมโลก” (World Environmental Organization) แต่ถูกคัดค้านอย่างมากจากประเทศสหรัฐ เนื่องจากไม่ต้องการองค์การที่จะมาถ่วงดุลคัดง้าง WTO รวมทั้งการคัดค้านจากประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศ ที่ห่วงว่าจะมีการนำเอาเรื่องสิ่งแวดล้อมมาเป็นข้อจำกัดต่อการพัฒนาประเทศ

ผลการประชุม Rio+20 จะเป็นตัวบ่งบอกการตัดสินใจของประชาคมโลกเกี่ยวกับทิศทางและอนาคตของระบอบการบริหารปกครองสิ่งแวดล้อมโลกในศตวรรษที่ 21 ว่าจะคงอยู่ในสภาวะแบบเก่า มีลำดับความสำคัญน้อยกว่าการบริหารปกครองด้านเศรษฐกิจโลก หรือจะก้าวไปสู่ทิศทางใหม่และเป็นความหวังต่อการพัฒนาที่ยั่งยืนมากขึ้น