นโยบายแจกเงินเป็นเรื่องแย่เสมอไปหรือไม่?

การแจกเงินให้ประชาชนโดยรัฐคือนโยบายเศรษฐกิจแบบประชานิยม (Populism) อย่างหนึ่ง เมื่อเอ่ยคำว่าประชานิยมขึ้นมาหลายๆ คนรู้สึกว่ามันเป็นคำที่ชวนแสลง ในประเทศไทยคำๆ นี้ถูกใช้โจมตีรัฐบาลทักษิณมาระยะหนึ่ง แต่ต่อมามันเริ่มเสื่อมมนต์ขลังเพราะรัฐบาลยุคหลังๆ ใช้นโยบายแนวเดียวกันหมด รวมถึงรัฐบาลของกลุ่มบุคคลที่ต่อต้านและโค่นล้มรัฐบาลทักษิณมาก่อนด้วย

รัฐบาลประยุทธ์ก็ใช้นโยบายประชานิยมหลายครั้ง ถูกวิพากษ์วิจารณ์ทุกครั้งถึงความเหมาะสม โดยเฉพาะในเวลานี้ที่มีการใช้นโยบายแจกเงิน "ช่วยเหลือประชาชน" โครงการต่างๆ เพื่อบรรเทาความลำบากในช่วงการระบาดของโควิด-19 เช่น "เราชนะ" "เป๋าตัง" "คนละครึ่ง" ฯลฯ บางโครงการแจกกันตรงๆ บางโครงการแจกทางอ้อม

โครงการเหล่านี้มีทั้งเสียงชื่นชมและเสียงตำหนิ (ไม่นับเสียงบ่นเรื่องความล้มเหลวทางเทคนิคของระบบ)

เมื่อกลางเดือนกุมภาพันธ์ 2020 ศูนย์ศึกษานโยบาย VoxEU มีบทความเรื่อง "ต้นทุนของประชานิยม: หลักฐานทางประวัติศาสตร์" ผู้เขียนบทความ (ซึ่งเป็นนักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์) บอกว่าประชานิยมไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่มีมาเป็นร้อยปีแล้ว

พวกเขาสรุปสั้นๆ ว่า "หากประเทศต่างๆ ถูกครอบงำโดยประชานิยมไปสักครั้งหนึ่งแล้ว ประเทศเหล่านั้นก็มีแนวโน้มที่จะเห็นนโยบายประชานิยมเข้ามาครอบงำอีกในอนาคต" หากไม่เชื่อก็ลองสำรวจประวัติศาสตร์การเมืองระยะใกล้ๆ ของประเทศไทยดูก็แล้วกันว่ามีรัฐบาลไหนหลังยุคทักษิณบ้างที่ไม่ได้ใช้ประชานิยม?

อนึ่ง มีข้อสังเกตที่น่าสนใจก็คือ งานวิจัยนี้ให้รัฐบาลทักษิณเป็น "ประชานิยมฝ่ายขวา" พรรคเพื่อไทยถูกนิยมใน Wikipedia ว่าเป็น "ประชานิยม มีอุดมการณ์ทางการเมืองสายกลาง" พรรคภูมิใจไทยก็ถูกนิยามในลักษณะเดียวกัน แต่กับพรรคพลังประชารัฐกลับไม่ได้ถูกนิยมว่าเป็นประชานิยม ทั้งๆ ที่รัฐบาลนี้ใช้ประชานิยมหนักพอสมควร

ผู้เขียนบทความยังสรุปว่า "ผู้นำในระบอบประชานิยมมีต้นทุนทางเศรษฐกิจสูงมาก โดยมีการบริโภคและผลผลิตที่ลดลงอย่างเห็นได้ชัดในระยะยาว" หมายความว่า ผู้นำรัฐบาลไหนที่ใช้นโยบายนี้เตรียมใจไว้ไดเลยว่าจะต้องใช้เงินมหาศาลเพื่อนำมาแจกประชาชน (ซึ่งเงินบางส่วนก็มาจากภาษีประชาชนนั่นเอง) แต่ผลของการแจกเงินนั้นต่ำจนเรียกว่าไม่คุ้มเอาเลย เหมือนกับการลงทุนสูง แต่ผลที่ได้มาขาดทุน

นักวิจัยยกตัวอย่างเปรียบเทียบอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจกับระยะเวลาการใช้นโยบายประชานิยมได้ข้อสรุปว่า ประเทศที่ใช้ประชานิยมจะมีตัวเลข GDP ต่ำลงประมาณ 1% ต่อปีหลังจากที่ประชานิยมเข้ามามีอำนาจเมื่อเทียบกับอัตราการเติบโตก่อนหน้านั้น โดยไม่ว่ารัฐบาลประชานิยมจะคงอยู่ในอำนาจระยะสั้น (5 ปี) หรือระยะยาว (15 ปี) ผลก็ออกมาเหมือนกัน

ในแง่การเมือง ประชานิยมยังทำให้ระบอบประชาธิปไตยสั่นคลอนและสถาบันหลักด้านการเมืองเสื่อมถอยลง การใช้นโยบายประชานิยมจะสั่นคลอนตัวผู้นำหรือรัฐบาลหรือฝ่ายตุลาการ ฯลฯ จนจะหารัฐบาลประชานิยมที่จบแบบสวยๆ ได้ยาก

จากการเปรียบเทียบสถิติรัฐบาลประชานิยม 41 รัฐบาลพบว่ามีแค่ 7 รัฐบาลเท่านั้นที่ครบเทอมแบบที่ไม่มีเรื่องอื้อฉาวหรือถูกขับไล่ ยังไม่นับการที่นโยบายประเภทนี้สเทือนไปยังการเมืองระหว่างประเทศด้วย เพราะนำไปสู่การกีดกันทางการค้ากับประเทศอื่น

พกวเขาทิ้งท้ายว่าประชานิยมยังส่งผลให้หนี้สาธารณะและอัตราเงินเฟ้พุงพรวด เรื่องนี้สอดคล้องกับหนี้สาธารณะของไทยที่พุ่งถึงกว่า 10% เมื่อเทียบปี 2563 กับปี 2562 (คิดเป็น 52.13% ของ GDP) แม้ว่าจะยังไม่มีการเปรียบเทียบให้ชัดเจนว่าหนี้ที่พอกพูนเกี่ยวข้องกับนโยบายลด แลก แจก แถมของรัฐบาลหรือไม่

แต่ก่อนอื่นเราต้องทำความเข้าใจก่อนว่า หนี้สาธารณะของไทยยังไม่สูงมากเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ สถานะหหนี้ของไทยตอนนี้อยู่ในระดับกลางๆ เมื่อเทียบกับทั้งโลก ยิ่งน้อยมากเมื่อเทียบกับญี่ปุ่นที่สัดส่วนหนี้สูงถึง 223.8% ซึ่งญี่ปุ่นก็สูงแบบนี้มาแต่ไหนแต่ไรแล้ว

แต่ประเทศไทยควรระวังที่จะซ้ำรอยประเทศอย่างที่หนี้สาธารณะสูงอันดับสองของโลก คือ 180.0% อิตาลีที่ 131.2% และโปรตุเกสที่ 127.7% (ตัวเลขปี 2017) ประเทศเหล่านี้พังพินาศเพราะนโยบายประชานิยม และตอนนี้ก็ยังไม่เข็ด คือโปรตุเกสที่ประชาชนที่เทพรรคการเมืองฝ่ายซ้าย แล้วมอบความนิยมให้กับพรรคการเมืองฝ่ายขวาประชานิยม

ทำไมถึงยังไม่เข็ด? เพราะประชาชนบางประเทศไม่ได้สนใจว่าพรรคการเมืองจะซ้าย จะขวา ก้าหน้า หรือยึดของเก่า แต่สนใจว่ารัฐบาลจะให้อะไรพวกเขาได้บ้าง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคที่เศรษฐกิจฝืดเคืองแบบที่ทำมาหากินอะไรไม่ได้ (ไม่ใช่หากินไม่ขึ้น แต่ไม่มีโอกาสทำมาหากินเพราะโรคระบาด)

แต่ประชานิยมในวยุโรปไม่มีแค่เรื่องเศรษฐกิจ ในระยะหลังมันพ่วงมากับกระแสคลั่งชาติและเหยียดเชื้อชาติ ในโปรตุเกสก็ไม่มีข้อยกเว้นในเรื่องนี้

หากจะนับว่าประชานิยมไทยยังพอมีข้อดีอยู่บ้าง ข้อดีนั้นก็คือมันยังไม่ผสมกับอุดมการณ์ทางการเมืองสุดโต่งที่แบบที่เกิดในยุโรป

มาถึงจุดนี้แล้วกับคำถามที่ว่า "นโยบายแจกเงินเป็นเรื่องแย่เสมอไปหรือไม่?"

ดานี รอดริก (Dani Rodrik) นักเศรษฐศาษสตร์ที่มีชื่อเสียงชาวตุรกีบอกว่าไม่เสมอไป ในบทความเรือง "ประชานิยมจำเป็นจะต้องเป็นเศรษฐศาสตร์ที่แย่เสมอไปหรือไม่?" เขาเริ่มต้นด้วยการบอกว่า "นักเศรษฐศาสตร์ไม่ชอบประชานิยม และไม่ชอบด้วยเหตุผลที่ดีด้วย คำๆ นี้ทำให้นึกถึงความไม่รับผิดชอบ ความไม่ยั่งยืน และมักจะจบลงด้วยหายนะและทำให้คนธรรมดาต้องเจ็บปวดทั้งๆ ที่เป็นคนกลุ่มที่นโยบายนี้มีเป้าหมายที่จะช่วยเหลือ"

เขาเริ่มต้นด้วยทัศนะคติที่นักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่มองเห็นและเชื่อว่าคนไทยจำนวนไม่น้อยก็คิดเหมือนกัน (จากประสบการณ์ของรัฐบาลที่ผ่านๆ มา) และยังบอกว่าสิ่งที่ทำให้ประชานิยมไม่พึงปรารถนา เพราะว่ามันทำลายระบอบประชาธิปไตยและกลไกทางการเมือง

เหมือนที่ที่บางคนวิจารณ์รัฐบาลว่าใช้นโยบายแจกเงินเพื่อหว่านคะแนนนิยม ในแง่หนึ่งมันก็เสี่ยงที่จะถูกเรียกว่าเป็นการซื้อเสียงในเชิงนโยบายได้จริงๆ เหมือนกัน

แต่ดานี รอดริกยกตัวอย่างยุคสมัยที่ประชานิยมได้ผล คือไม่เพียงช่วยประชาชนได้จริงๆ แต่ยังช่วยกอบกู้การเมืองไม่ให้ล่มสลายได้ด้วย เขายกตัวอย่างสมัยประธานาธิบดีธีโอดอร์ รูสเวลท์ของสหรัฐ ซึ่งเป็นช่วงที่ทั่วโลกพบกับภาวะเศรษฐกิจถดถอยครั้งใหญ่ หรือ Great Depression

ก่อนเกิดวิกฤตรูสเวลท์ไม่มีวี่แววจะใช้ประชานิยม แต่เพราะ Great Depression ทำให้ธุรกิจพังพินาศ ตามด้วยคนตกงานหลายล้าน ผลคือเศรษฐกิจขับเคลื่อนไม่ได้ การแก้ปัญหาส่วนหนึ่งคือการใช้นโยบาย New Deal คือรัฐใช้จ่ายอย่างหนักในโครงสร้างพื้นฐานเพื่อกระตุ้นการจ้างงานเอง (เพราะภาคธุรกิจจ้างไม่ไหว) แต่นโยบายแบบนี้เป็นแบบเคนเซี่ยนยังไม่ใช่ประชานิยม

แต่เขาก็ใช้ประชานิยมด้วย เช่น The Social Security Act ที่ช่วยเหลือคนเฒ่าคนแก่ด้วยสวัสดิการรวมถึงคนที่ตกงานด้วย (คล้ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุกับเราชนะ) เขายังใช้ประชานิยมจนสะเทือนไปถึงเศรษฐกิจโลกด้วยการนำสหรัฐออกจากการกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนด้วยมาตรฐานทองคำ เพื่อทำให้ดอลลาร์อ่อนค่าลง (กระตุ้นส่งออก) และทำให้ดอกเบี้ยลดลง (กระตุ้นการลงทุน) ปรากฎว่าผลผลิตของประเทศเพิ่มขึ้นมาทันที

ถ้าเป็นประเทศอื่น การทำแบบนี้ระบบการเมืองคงจะเสื่อมถอยไปแล้ว (อย่างที่ยกตัวอย่างงานวิจัยข้างต้น) แต่เพราะว่าสหรัฐมีการถ่วงดุลที่แข็งแกร่ง ทำให้ฝ่ายตุลาการช่วยขวางนโยบายที่ประชานิยมจนกระทบต่อภาคธุรกิจ เช่น ขวางกฎหมายการกำหนดค่าแรงขั้นต่ำ

นอกจากนี้ การที่รูสเวลท์ใช้ประชานิยมด้วยตัวเอง ยังช่วยสกัดกั้นประชานิยมที่เป็นพิษภัยที่ปลุกระดมขึ้นมาโดยพวกเหยียดเชื้อชาติและพวกนิยมเผด็จการฟาสชิสม์ในสหรัฐยุคนั้น เราจะเห็นได้ว่าฟาสชิสม์ไม่เกิดขึ้นในสหรัฐ แต่ไปเบ่งบานในยุโรปกลายเป็นนาซีและพรรคฟาสชิสม์ในอิตาลี กระทั่งนำไปสู่สงครามโลกครั้งที่ 2

ทุกวันนี้ยังเถียงกันไม่จบว่าพวกนาซีเป็นประชานิยมหรือไม่? แต่ฮันนาห์ อาเรนท์ (Hannah Arendt) นักทฤษฎีการเมืองชาวเยอรมัน-ยิว-อเมริกันที่มีประสบการณ์ตรงกับความเลวร้ายของพวกนาซีบอกว่า พวกนาซีเริ่มต้นมาจากประชานิยมในระดับหนึ่ง

ช่วงที่เกิดการระบาดของโควิด-19 ใหม่ๆ มีความวิตกกันว่ามันจะนำไปสู่ภาวะ Great Depression เหมือนเมื่อ 90 ปีก่อน เพราะก่อนจะเกิด Great Depression ในทศวรรษที่ 1920 - 20 มันนำหน้าด้วยการระบาดของไข้หวัดสเปนที่คนช้มตายไปหลายล้านคนทั่วโลก ความกัลวว่าประวัติศาสตร์จะซ้ำรอยจะเกิดมีขึ้นมา

ถึงตอนนี้โลกเรายังไม่เจอกับ Great Depression 2.0 แต่เศรษฐกิจสะบักสะบอมเต็มที และมันมีเงื่อนไขให้รัฐบาลต่างๆ ต้องใช้วิธีแจกเงินช่วยประชาชนกันถ้วนหน้า มันเป็นสถานการณ์ที่บังคับให้ต้องแจก

แต่สิ่งที่ต้องระวังก็คือมันควรจะแจกไปถึงเมื่อไร? ถึงจุดไหนที่เรียกได้ว่ารัฐบาลที่แจกเพื่อความจำเป็นจริงๆ หรือเพื่อซื้อเสียงเชิงนโยบาย? และรัฐบาลจะทำอย่างไรกับภาวะเสพติดประชานิยมของประชาชนในระยะยาว?

สิ่งเหล่านี้จะย้ำเตือนรัฐาลว่าประชานิยมคือการเล่นกับไฟอย่างหนึ่ง อย่างที่เกริ่นไปตั้งแต่แรกว่าประชานิยมไม่ได้ทำให้รัฐบาลพบหายนะเท่านั้น แต่ยังทำให้ศักยภาพที่จะเติบโตของประเทศต้องหมดสิ้นไปด้วย

โดย กรกิจ ดิษฐาน

Photo by BAY ISMOYO / AFP