ความเหลื่อมล้ำของคุณภาพโรงเรียน นัยต่อผลการวัดโดยคะแนน PISA 2015(1)

25 มกราคม 2560

โดย...ดิลกะ ลัทธพิพัฒน์ ธนาคารโลก

ผลการประเมินนักเรียนระดับนานาชาติครั้งล่าสุดของ Program for International Student Assessment (PISA 2015) ซึ่งจัดทำโดยองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) สะท้อนให้เห็นถึงความล้มเหลวของระบบการศึกษาไทยอีกครั้งหนึ่ง โดยทักษะของนักเรียนไทยที่มีอายุ 15 ปี (ใกล้จะจบการศึกษาภาคบังคับ) นั้นอยู่ในกลุ่มท้ายๆ ของประเทศที่เข้าร่วมในการประเมินในปี 2015 ซึ่งมีทั้งหมด 74 ประเทศ โดยเฉลี่ยแล้วนักเรียนไทยมีทักษะต่ำกว่านักเรียนในกลุ่มประเทศ OECD เทียบเท่าประมาณ 2.5 ปีการศึกษา และต่ำกว่ากลุ่มประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก (EAP) เกือบ 3 ปีการศึกษา (≈ 30 คะแนน เทียบเท่า 1 ปีการศึกษา) ในทุกสาขาวิชา และหากเปรียบเทียบผลคะแนนกับค่าใช้จ่ายต่อนักเรียนต่อปีของภาครัฐ (ค่าใช้จ่ายเฉลี่ยสะสมตั้งแต่ชั้นประถมศึกษาปีที่ 1-มัธยมศึกษาปีที่ 3) พบว่า ทักษะของนักเรียนไทยนั้นอยู่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศที่มีค่าใช้จ่ายต่อหัวภาครัฐในระดับเดียวกัน

ถึงแม้ว่าจะมีนักเรียนบางกลุ่มที่สามารถทำคะแนนได้ในระดับใกล้เคียงกับนักเรียนในประเทศชั้นนำในภูมิภาค เช่น สิงคโปร์ เกาหลีใต้ หรือแม้กระทั่งเวียดนาม แต่นักเรียนไทยที่มีทักษะในระดับสูง (ทำคะแนนอยู่ในระดับ 5-6 ของการสอบ PISA) นั้นมีสัดส่วนน้อยมาก จากภาพที่ 2 เห็นได้ว่า ในขณะที่สิงคโปร์มีสัดส่วนนักเรียนที่มีทักษะสูงในด้านคณิตศาสตร์มากกว่า 1 ใน 3 ของนักเรียนทั้งหมด และเกือบ 1 ใน 4 ในด้านวิทยาศาสตร์ในปี 2015 แต่ประเทศไทยกลับมีสัดส่วนของนักเรียนที่มีทักษะสูงเพียงร้อยละ 1.4 ในด้านคณิตศาสตร์ และไม่ถึงร้อยละ 0.5 ในด้านวิทยาศาสตร์และการอ่าน ในทางกลับกัน และอาจเป็นที่น่าเป็นห่วงมากกว่าคือ เด็กนักเรียนไทยประมาณครึ่งหนึ่งมีทักษะต่ำกว่าระดับพื้นฐานที่จำเป็นสำหรับการเข้าสู่โลกของการทำงานในปัจจุบัน หรือเพื่อศึกษาต่อในระดับที่สูงขึ้นไป ถึงแม้ว่าจะผ่านการเรียนในระดับประถมศึกษาและมัธยมศึกษามาเกือบ 9 ปีเต็มแล้วก็ตาม ในขณะที่สิงคโปร์ เกาหลีใต้ และเวียดนาม มีนักเรียนที่มีทักษะต่ำกว่าระดับพื้นฐานเป็นสัดส่วนที่น้อยกว่ามาก

นอกจากคุณภาพโดยรวมที่ตกต่ำแล้ว ประเทศไทยยังประสบกับปัญหาความเหลื่อมล้ำของผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาที่มีอยู่สูง และยังมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นอีกด้วย โดยยังมีความเหลื่อมล้ำของคะแนน PISA ในด้านวิทยาศาสตร์และการอ่าน ระหว่างกลุ่มฐานะทางเศรษฐกิจและสังคม (วัดโดยดัชนี Economic, Social and Cultural Status หรือดัชนี ESCS ซึ่งทำขึ้นโดย PISA) และระหว่างนักเรียนในเมืองใหญ่กับนักเรียนในโรงเรียนประจำหมู่บ้าน สำหรับการประเมินในปี 2012 และปี 2015

ทั้งนี้ ช่องว่างของทักษะทางวิทยาศาสตร์ระหว่างนักเรียนจากครอบครัวที่มีฐานะทางเศรษฐกิจและสังคม (ดัชนี ESCS) ในกลุ่ม 20% บนสุด กับ 20% ล่างสุด เพิ่มขึ้นจาก 1.6 ปีการศึกษาในปี 2012 เป็น 1.8 ปีการศึกษาในปี 2015 ในขณะที่นักเรียนในโรงเรียนประจำหมู่บ้านมีทักษะทางวิทยาศาสตร์ตามหลังนักเรียนในเมืองใหญ่เพิ่มขึ้นจาก 1.1 ปีการศึกษา เป็น 1.8 ปีการศึกษาในช่วงเวลาเดียวกัน ในส่วนของทักษะการอ่าน กราฟด้านขวาในภาพที่ 3 ชี้ชัดว่าความเหลื่อมล้ำทางการเรียนรู้นั้นมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นในทุกมิติเช่นกัน โดยนักเรียนในโรงเรียนประจำหมู่บ้านนั้นมีทักษะตามหลังนักเรียนในเมืองใหญ่ถึงเกือบ 3 ปีการศึกษา และนักเรียนที่อยู่ในกลุ่มฐานะ ESCS 20% ล่างสุด ตามหลังนักเรียนในกลุ่ม 20% บนสุดถึง 2.3 ปีการศึกษา ในการประเมินในรอบปี 2015

คำถามสำคัญคือ อะไรคือปัจจัยหลักเบื้องหลังคุณภาพการศึกษาของไทยที่ตกต่ำ และความเหลื่อมล้ำที่มีอยู่สูงและมีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้น

จากภาพกราฟที่แสดงด้านบน ชี่ให้เห็นถึงความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรทรัพยากรทางการศึกษาในประเทศไทย เปรียบเทียบกับกลุ่มประเทศ OECD และกลุ่มประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก (EAP) โดยดัชนีความขาดแคลนอุปกรณ์การเรียนการสอน (เช่น คอมพิวเตอร์ สื่อการเรียนการสอน หนังสือในห้องสมุด เป็นต้น) สำหรับโรงเรียนใน 3 กลุ่ม กล่าวคือ 1) กลุ่มโรงเรียน 25% บนที่มีค่าเฉลี่ยของดัชนี ESCS ของนักเรียนสูงที่สุด (Advantaged Schools) 2) กลุ่มโรงเรียนที่มีค่าเฉลี่ยของดัชนี ESCS อยู่ในช่วงกลาง (Average Schools) และ 3) กลุ่มโรงเรียน 25% ล่างที่มีค่าเฉลี่ยของดัชนี ESCS ของนักเรียนต่ำที่สุด (Disadvantaged Schools) เห็นได้ว่าโรงเรียนในประเทศไทยประสบปัญหาขาดแคลนอุปกรณ์การเรียนการสอนมากกว่าโรงเรียนในกลุ่มประเทศ OECD และ EAP อีกทั้งยังมีความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรอยู่ในระดับสูงด้วย

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ดูน่าเป็นห่วงมากกว่าคือ ปัญหาการขาดแคลนครู (รวมทั้งในด้านปริมาณและคุณภาพ) ซึ่งเป็นปัญหาวิกฤตสำหรับโรงเรียนที่มีนักเรียนมาจากครอบครัวที่เสียเปรียบทางฐานะทางเศรษฐกิจและสังคม จากงานวิจัยเรื่องระบบการศึกษาไทยของธนาคารโลก (Lathapipat and Sondergaard, 2015) พบว่าปัญหาการขาดแคลนครูและปัญหาความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรครูที่มีคุณภาพให้ทั่วถึงนั้นเป็นปัจจัยหลักเบื้องหลังคุณภาพการศึกษาที่ตกต่ำและความเหลื่อมล้ำที่มีอยู่สูงในประเทศไทย

ข้อมูลการสำรวจโรงเรียนในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ของปี 2010 สะท้อนให้เห็นชัดเจนว่าปัญหาการขาดแคลนครูนั้นเป็นปัญหาเรื้อรังที่มีความรุนแรงและเป็นปัญหาที่สะสมมาตั้งแต่ในชั้นประถมศึกษา (นักเรียนในกลุ่มรุ่นที่เข้าร่วมการประเมิน PISA 2015 นั้นอยู่ในระดับชั้นประถมศึกษาในปี 2010) โดยจะพบว่า ร้อยละ 56 ของห้องเรียนในโรงเรียนประถมมีจำนวนครูเฉลี่ยต่ำกว่า 1 คนต่อห้องเรียน (คิดเป็นร้อยละ 63 ของโรงเรียนประถมทั้งหมด) ซึ่งหมายความว่า โรงเรียนประถมส่วนใหญ่นั้นมีครูไม่ครบชั้น และครู 1 คน ต้องรับภาระการสอนในหลายชั้นและหลายวิชา ซึ่งส่งผลในทางลบต่อคุณภาพการศึกษา โดยเฉพาะในโรงเรียนขนาดเล็กในชนบทที่นักเรียนส่วนใหญ่มาจากครอบครัวที่มีความเสียเปรียบทางฐานะทางเศรษฐกิจและสังคม