“แผลเป็น” เศรษฐกิจไทย

คอลัมน์ ทันเศรษฐกิจ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข ศูนย์ศึกษาพัฒนาการเศรษฐกิจสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (NIDA)www.econ.nida.ac.th; [email protected]

“แผลเป็นทางเศรษฐกิจ” ได้ยินเป็นครั้งแรกจากท่านอดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย ดร. วิรไท สันติประภพ ในทางเศรษฐศาสตร์คงจะหมายถึงปัญหาทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น สะสม และยังคงอยู่มาเป็นเวลานานในระบบเศรษฐกิจไทย ซึ่งก็คงหลีกหนีไม่พ้นปัญหาเรื่องความยากจน และปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำ แผลเป็นที่ว่านี้ถูกการระบาดของโควิด-19 หลายระลอกกระทบกระแทกจนกลายเป็นแผลเปิดที่กว้างขึ้นมากกว่าเดิม และยังมีแนวโน้มที่จะกลายเป็นแผลอักเสบเรื้อรังของสังคมไทยถ้าไม่ได้รับการดูแลแก้ไขให้ดี จำนวนคนจนที่คาดการณ์ว่าจะมีเพิ่มขึ้นเป็นจำนวนมากตามระยะเวลาของการระบาดของโรคที่ทอดยาวออกไปตราบใดที่รัฐบาลยังไม่สามารถจัดหา และจัดสรรวัคซีนให้กับประชาชนในประเทศได้อย่างเพียงพอ และทั่วถึง

ที่ต้องพูดอย่างนี้ก็เพราะว่าความต้องการวัคซีน และการฉีดวัคซีนให้กับประชาชนคงไม่ใช่เรื่องฉีดให้คนละ 2 เข็มแล้วก็จบ (ซึ่งจริง ๆ การทำให้ฉีดให้ได้คนละ 2 เข็ม สำหรับประเทศไทยก็ดูเหมือนจะไม่ใช่เรื่องง่าย และอาจจะต้องลากยาวกันไปจนถึงปีหน้าเลยทีเดียว) ถึงตอนนั้น ก็จะต้องมาดูกันว่าจะมีไวรัสกลายพันธุ์อีกกี่สายพันธุ์ วัคซีนรุ่น 2 รุ่น 3 ถัดไปจะเป็นอย่างไร จะควบคุมการระบาดได้แค่ไหน อย่างไร

มาตรการทางเศรษฐกิจของประเทศจึงไม่ใช่การตั้งโจทย์เพียงแค่ว่า ปีนี้เศรษฐกิจจะเติบโตได้เท่าไหร่ จะเปิดประเทศได้เมื่อไหร่ จะมีนักท่องเที่ยวต่างชาติเข้ามาในประเทศได้กี่คน หรือการส่งออกจะขยายตัวได้เท่าไหร่ แต่คงต้องเตรียมตัววางแผนไปด้วยว่า ถ้าเศรษฐกิจไทยจะมีหนี้ภาคครัวเรือนในระดับ 100% ของ GDP (ตัวเลขในปัจจุบันประมาณ 91% คิดเป็นมูลหนี้กว่า 14 ล้านล้านบาท) แนวโน้มของหนี้ครัวเรือนที่เพิ่มขึ้น 0.68%, 1.33%, และ 1.78% ในไตรมาสที่ 2, 3 และ 4 ในปี 2563 (ที่เป็นผลจากการระบาดในระลอกแรก และมาตรการปิดประเทศ) ในขณะที่ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศลดลงร้อยละ 6 ในช่วงเวลาเดียวกันแสดงให้เห็นว่ามีความเป็นไปได้ที่ระดับหนี้ครัวเรือนของประเทศจะแตะระดับ 100% ของ GDP

หนี้สินที่เพิ่มมากขึ้นของครัวเรือนในช่วงระยะเวลาที่เศรษฐกิจมีข้อจำกัดของการขยายตัว (มีอัตราการเติบโตต่ำ) ซึ่งถ้าเกิดขึ้นต่อเนื่องอีก 1-2 ปี ประเทศไทยจะมีจำนวนคนจนเพิ่มขึ้นได้อีกเป็นจำนวนมากตามที่หลายหน่วยงานได้มีการคาดการณ์ไว้ หนี้สินของครัวเรือนที่เพิ่มขึ้นส่วนใหญ่เกิดขึ้นจากการขาดรายได้โดยเฉียบพลันจากการหยุดชะงักของกิจกรรมทางเศรษฐกิจ แต่ค่าใช้จ่ายในการดำรงชีพและภาระหนี้ที่ก่อขึ้นก่อนหน้านั้น อยู่บนพื้นฐานความสามารถในการสร้างรายได้ในอดีตที่ยังไม่เกิดการระบาดของโรค ทำให้ขีดความสามารถในการชำระหนี้ของภาคครัวเรือนลดลงอย่างมากโดยเฉพาะในกลุ่มครัวเรือนที่สร้างรายได้จากสาขาเศรษฐกิจที่ได้รับผลกระทบโดยตรงและทันที ได้แก่ สาขาการท่องเที่ยว สาขาการขนส่งทางอากาศ และสาขาเศรษฐกิจที่เกี่ยวข้องกับการท่องเที่ยว เป็นต้น

มาตรการทางเศรษฐกิจที่ภาครัฐดำเนินการในปัจจุบันเน้นให้ความสำคัญในแง่ของการให้การช่วยเหลือเยียวยาในระยะสั้น ซึ่งเป็นมาตรการสนับสนุนด้านการบริโภค หรือการใช้จ่ายในภาคครัวเรือนเพื่อการดำรงชีพเพื่อบรรเทาความเดือดร้อน ในทางเศรษฐกิจมหภาค ผลกระทบของมาตรการไม่สามารถมีผลในเชิงการกระตุ้นให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจได้มาก นอกเสียจากว่าการดำเนินมาตรการดังกล่าวจะสามารถสร้างความเชื่อมั่นทางเศรษฐกิจ (มั่นใจว่าเศรษฐกิจจะฟื้นตัวได้ เศรษฐกิจมีแนวโน้มจะเติบโตได้ดี หรือในระดับครัวเรือนก็ต้องมั่นใจว่าจะสามารถมีงานทำและสร้างรายได้ได้ในอนาคต)

ภาคครัวเรือนจึงจะมีการจับจ่ายใช้สอยเพิ่มขึ้นและกระตุ้นให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจ (ตัวอย่างการดำเนินมาตรการแจกเช็ค $1,400 ในสหรัฐฯ ในช่วงต้นปีที่ผ่านมาจะเห็นได้ชัดว่าความมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลของมาตรการมีมากกว่าเพราะสามารถสร้างความเชื่อมั่นว่าเศรษฐกิจจะฟื้นตัวได้ เมื่อประชาชนได้รับการฉีดวัคซีนได้อย่างทั่วถึง) แต่การดำเนินมาตรการของไทยในลักษณะเดียวกันกลับมีประสิทธิภาพในแง่การกระตุ้นเศรษฐกิจน้อยกว่ามากเพราะยังมองไม่เห็นว่าเศรษฐกิจจะฟื้นตัวกลับมาเติบโตในอัตราที่เทียบเท่ากับศักยภาพทางเศรษฐกิจของไทยได้อย่างไร

มาตรการที่ออกมาจึงมีผลเป็นเพียงการพยุงไม่ให้สถานการณ์ทางเศรษฐกิจทรุดหนักลงไปมากกว่าเดิม หรือมากกว่าที่ควรจะเป็นเท่านั้น ผลในแง่ของการสนับสนุนให้เกิดกิจกรรมทางเศรษฐกิจเพื่อสร้างมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจ ซึ่งจะเป็นการสร้างรายได้ในภาคครัวเรือนจึงยังมีความจำกัดจากการดำเนินมาตรการในลักษณะนี้ และถ้าจะวิเคราะห์การฟื้นตัวทางเศรษฐกิจของโลกเปรียบเทียบกับการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจของไทย ก็ต้องไม่ลืมที่จะต้องพิจารณาไปด้วยว่าในกลุ่มประเทศที่มีแนวโน้มของการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจได้ดีส่วนใหญ่ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐฯ ยุโรป และจีน ล้วนแต่เป็นประเทศผู้ผลิตวัคซีนที่กำลังเป็นที่ต้องการของประชากรโลก

มูลค่าทางเศรษฐกิจที่ถูกสร้างขึ้นจากการคิดค้น และผลิตวัคซีนคิดเป็นมูลค่าสูงและเป็นส่วนหนึ่งในการสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจในประเทศเหล่านั้น (แม้ว่าจะมีความพยายามผลักดันให้วัคซีนโควิดเป็นสินค้าสาธารณะ) แต่ประเทศไทยอยู่ในสถานะการเป็นผู้ซื้อ และหวังเพียงว่าเมื่อได้รับวัคซีนมาแล้ว จะทำให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจกลับมาได้ ซึ่งก็ยังไม่แน่ใจว่ากิจกรรมทางเศรษฐกิจอะไรที่จะสามารถสร้างมูลค่าเพิ่มได้มากในช่วง 1-2 ปีข้างหน้า

ปัญหาความยากจนที่อาจจะกลายเป็นปัญหาเรื้อรังด้วยจำนวนคนยากจนที่เพิ่มมากขึ้นเพราะการเปลี่ยนแปลงของการสร้างมูลค่าเพิ่มในระบบเศรษฐกิจ เช่น ผู้ตกงานจากการระบาดของโรคจะสามารถหางานใหม่ได้หรือไม่ งานใหม่ที่หาได้จะสร้างรายได้ได้เท่าเดิมหรือถ้าจะให้ดีสามารถสร้างรายได้ได้มากกว่าเดิมหรือไม่ เพราะถ้าหางานใหม่ไม่ได้ (หลังจากถูกเลิกจ้าง) หรือมีรายได้ลดลง ภาระค่าใช้จ่ายที่มีอยู่ในครัวเรือนย่อมกดดันให้ครัวเรือนต้องก่อหนี้มากขึ้น มีสถานะทางเศรษฐกิจที่แย่ลง หรือยากจนลง ในทางธุรกิจ (หรือผู้ประกอบอาชีพอิสระ) โดยเฉพาะกลุ่มผู้ประกอบการรายย่อย (Micro Business) และผู้ประกอบการขนาดกลางขนาดย่อม (SME) ก็ยังมีความไม่แน่ใจว่ากิจการที่ปิดไป หรือหยุดไปชั่วคราวนั้น จะสามารถกลับมาดำเนินการได้หรือไม่ ต้องปรับเปลี่ยนรูปแบบไปอย่างไร

และที่สำคัญมีความสามารถที่จะปรับเปลี่ยนเพื่อให้ธุรกิจสามารถสร้างรายได้ได้ตามเดิมหรือไม่ ความไม่แน่นอนดังกล่าวนี้ทำให้ประชากรจำนวนไม่น้อยในประเทศต้องตกอยู่ในภาวะสุ่มเสี่ยงต่อการต้องเผชิญกับปัญหาความยากจน ซึ่งสำหรับคนเหล่านี้ คงจะต้องใช้เวลาไม่น้อยในการยกระดับคุณภาพชีวิตของตนเองให้ก้าวพ้นความยากจนขึ้นมาได้อีกครั้ง ในระดับมหภาค ประเทศโดยรวมย่อมสูญเสียผลิตภาพการผลิต (Productivity) ซึ่งก็จะกระทบต่อเนื่องไปถึงปัญหาสังคมอื่น ๆ ของประเทศได้ตั้งแต่ปัญหาทางด้านการศึกษา (การพัฒนาทักษะสำหรับประชากรในรุ่นต่อ ๆ ไปของประเทศ) การสาธารณสุข หรือแม้แต่ปัญหาอาชญากรรมและความมั่นคงของประเทศ

ข้อมูลที่แสดงถึงการเพิ่มขึ้นของมูลค่าหนี้ภาคครัวเรือนในช่วงเศรษฐกิจถดถอย สะท้อนให้เห็นถึงความยากลำบากของประชาชนในการสร้างรายได้ให้เพียงพอต่อค่าใช้จ่ายในครัวเรือน แตกต่างจากการเพิ่มขึ้นของหนี้ครัวเรือนในช่วงที่เศรษฐกิจมีการเติบโตได้ดี เพราะการก่อหนี้เพื่อการบริโภคในช่วงที่เศรษฐกิจดีเป็นเพราะประชาชนมีความมั่นใจในการสร้างรายได้ทั้งในปัจจุบันและอนาคต แต่การเพิ่มขึ้นของหนี้ครัวเรือนในช่วงที่เศรษฐกิจถดถอย เป็นการกู้ยืมเพื่อความจำเป็นในการดำรงชีพ แม้จะยังไม่แน่ใจว่าจะสร้างรายได้ได้เพียงพอต่อการจ่ายชำระคืนหนี้เงินต้นและดอกเบี้ย แต่ก็เป็นความจำเป็น อีกทั้งการให้สินเชื่อในช่วงเวลาที่ยากลำบาก สถาบันการเงินก็มักจะเข้มงวดเพื่อป้องกันความเสี่ยงจากการผิดนัดชำระหนี้

สำหรับคนยากจนจริง ๆ ที่ไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินกู้ในระบบ การกู้ยืมจากแหล่งเงินกู้นอกระบบจะกลายเป็นแหล่งเงินกู้สุดท้ายที่แม้ว่ามีอัตราดอกเบี้ยที่สูงมาก แต่ก็มีความจำเป็น กลไกดังกล่าวผลักให้กลุ่มคนที่ยากจน ไม่รับผลกระทบอย่างรุนแรงและเฉียบพลัน ต้องเข้าสู่วังวนของกับดับความยากจน (Poverty Trap) จนกลายเป็นปัญหาเรื้อรัง และเป็นแผลเป็นในระบบเศรษฐกิจได้

มาตรการในการลดภาระการผ่อนชำระหนี้ การลดอัตราดอกเบี้ย หรือการพักชำระหนี้ ไม่ได้มีผลต่อการลดสถานะความเป็นหนี้ของภาคครัวเรือน และไม่ได้ทำให้ครัวเรือนมีภาระหนี้ลดลงได้โดยตรง เป็นเพียงการยืดระยะเวลาของสถานะหนี้ให้ยาวขึ้นเพื่อเปิดโอกาสให้ครัวเรือนที่มีหนี้สินสามารถสร้างรายได้เพื่อกลับมาชำระหนี้ได้ตามเดิม

สำหรับครัวเรือนที่ยากจน หรือได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคและมาตรการในการรับมือกับการระบาดของโรคในหลายรอบ รวมทั้งการระบาดที่อาจจะเกิดขึ้นได้อีกจากการกลายพันธุ์ของเชื้อไวรัส ทำให้โอกาสของครัวเรือนเหล่านี้ลดลงอย่างมากในการที่จะจ่ายชำระคืนหนี้ที่ได้ก่อขึ้นทั้งในอดีตและปัจจุบัน การสร้างโอกาสในการสร้างรายได้ให้กับครัวเรือนในกลุ่มนี้คงจะเป็นทางเลือกเดียวที่จะช่วยให้สามารถหลุดพ้นจากภาระหนี้ และความยากจนได้ จึงจะสามารถลบรอยแผลเป็นนี้ในระบบเศรษฐกิจไทยให้เจือจางลงไปได้

การสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจให้กับคนในประเทศให้ได้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ (เท่ากับเป็นการสร้างมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจ) โดยไม่ต้องรอ หรือคำนึงถึงการเปิด หรือไม่เปิดประเทศ จะมีนักท่องเที่ยวต่างชาติเข้ามาในประเทศกี่คน ภูเก็ต sandbox จะสำเร็จหรือไม่ มากน้อยเพียงใด การตั้งข้อสมมติในการกำหนดนโยบานทางเศรษฐกิจอาจจะต้องเริ่มต้นจากฐานเศรษฐกิจภายในประเทศเป็นหลัก เช่น

ถ้าเราจะมีนักท่องเที่ยวต่างชาติเดินทางเข้ามท่องเที่ยวในประเทศไทยได้เพียง 1-2 ล้านคนในปีหน้า (2565) เศรษฐกิจไทยจะขับเคลื่อนด้วยอะไร จะต้องมีการดำเนินการอย่างไร จะต้องมีการส่งเสริมให้มีการส่งออกเพิ่มขึ้นเพียงใด สามารถจะมีการลงทุนภาครัฐและเอกชน หรือจะผลักดันให้เกิดการเพิ่มประสิทธิภาพในระบบเศรษฐกิจได้ในทิศทางใดบ้าง สามารถทำให้เกิดการใช้ประโยชน์จากโครงสร้างพื้นฐานที่รัฐใช้งบประมาณ เงินลงทุน ในระยะเวลา 5 ปีที่ผ่านมาให้สามารถสร้างมูลค่าได้อย่างไรบ้าง ซึ่งจริง ๆ แล้วแนวทางการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจนี้ก็เป็นแนวทางเดียวกับที่ประเทศที่เป็นเศรษฐกิจหลักของโลก (สหรัฐฯ มีนโยบายในการลงทุนเพื่อพัฒนายกระดับโครงสร้างพื้นฐานในประเทศควบคู่ไปกับมาตรการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบด้วยการแจกเงิน ประเทศจีนยังไม่มีการกำหนดว่าจะมีการเปิดประเทศหรืออนุญาตให้คนต่างชาติเดินทางเข้าประเทศ แต่ขับเคลื่อนทางด้านการส่งออกสินค้า) ทั้งหมดนี้เป็นเพียงบางส่วนของข้อพิจารณาที่น่าจะได้ผนวกเข้ากับการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจของประเทศเพิ่มเติมไปจากการกำหนดนโยบายในการเยียวยา และกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยการส่งเสริมการบริโภค โดยหวังและเฝ้ารอว่าเมื่อการระบาดหมดไป กิจกรรมทางเศรษฐกิจ (แบบเดิม) ก็จะกลับมาในระบบเศรษฐกิจไทย

เพราะทุกนาทีที่เสียไปเท่ากับว่าเรากำลังเพิ่มความกว้าง และความลึกของแผลเป็นทางเศรษฐกิจทางด้านความยากจนนี้มากขึ้นทุกที เมื่อไปผนวกเข้ากับแผลเป็นทางด้านความเหลื่อมล้ำ ซึ่งก็เป็นอีกแผลเป็นใหญ่แผลหนึ่งในระบบเศรษฐกิจไทย ดัชนีวัดความเหลื่อมล้ำทางด้านความมั่งคั่ง (Wealth Inequalities) โดยวัดจากการถือครองที่ดิน หรือการถือครองทรัพย์สินทางการเงิน ชี้ว่าประเทศไทยมีความเหลื่อมล้ำทางด้านความมั่งคั่งสูงมากระดับ 0.7-0.8 (คล้ายกับดัชนี GINI ที่วัดความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ ค่าใกล้ 1 หรือเท่ากับ 1 คือ มีความเหลื่อมล้ำมากที่สุด) กลายเป็นปัญหาที่เรื้อรัง ยากต่อการแก้ไข และเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศมากขึ้นเรื่อย ๆ