ที่มานายกฯกับข้อเสนอการเมือง

โดย ไชยันต์ ไชยพร

คงทราบกันแล้วว่า ที่มาของนายกรัฐมนตรีในรัฐธรรมนูญ 2560 มีสองขยัก ขยักแรก มาจากชื่อที่พรรคการเมืองเสนอไว้กับ กกต. ได้ไม่เกิน 3 ชื่อ ถ้าหลังเลือกตั้ง เปิดประชุมสภาผู้แทนราษฎรได้แล้ว หากทั้งสองสภา นั่นคือ สภาผู้แทนราษฎรกับวุฒิสภาลงคะแนนให้ใครเกิน 376 เสียง คนนั้นก็จะได้รับการเสนอชื่อทูลเกล้าฯ ถวายแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี แต่ถ้าไม่ได้ตามนี้ก็จะเข้าสู่ขยักที่สอง คือ หลังจากที่ไม่สามารถได้นายกฯ ตามรายชื่อที่พรรคการเมืองเสนอไว้กับ กกต. หาก สส.ในสภารวมตัวกันได้เกิน 250 เสียงและนำไปเสนอกับวุฒิสภา วุฒิสภาก็จะเปิดประชุมสองสภาโดยญัตติคือ ให้สามารถเสนอชื่อคนที่พรรคการเมืองไม่ได้เสนอไว้กับ กกต. และถ้าเสียงของที่ประชุมสองสภามีมติเห็นชอบเกิน 500 เสียง ให้สามารถเสนอชื่อ “คนนอก” ได้  คราวนี้ สส.ในสภาก็จะสามารถเสนอชื่อ “คนนอก” ได้ โดยจะต้องเป็นไปตามเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ หาก “คนนอก” คนใด ได้รับเสียงเกิน 376 เสียง ก็จะได้รับการเสนอชื่อทูลเกล้าฯ ถวายต่อไป

นั่นคือ ที่มาของนายกฯ ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ในกรณีที่ไม่มีปัญหาอื่นๆ เช่น หนึ่ง หลังจากไม่ได้นายกฯ ตามขยักแรก แต่ก็ไม่สามารถรวมเสียง สส.ได้เกิน 250 เสียง ก็ไม่สามารถจะไปขอให้วุฒิสภาเปิดประชุมเพื่อเข้าสู่กระบวนการขยักที่สองได้  เรื่องก็จะคาราคาซังไป...  สอง แม้นว่าได้เปิดประชุมสองสภาเพื่อเข้าสู่กระบวนการลงมติเพื่อเปิดทางให้มีตัวเลือกคนนอก แต่เสียงไม่ถึง 500 เสียงก็เป็นอันว่าญัตตินี้ตกไป เรื่องก็กลับไปคาราคาซังอีก หรือ สาม แม้นว่ามีมติผ่านแล้ว มีการเสนอชื่อคนนอกแล้ว
แต่คนนอกก็ยังไม่ได้เสียงเกิน 376  เสียง ก็คาราคาซังอีก                                                              

แต่ในกรณีที่ผ่าน และได้นายกฯ ซึ่งไม่ใช่ สส. และก็ไม่ใช่ชื่อที่พรรคการเมืองได้เสนอไว้ล่วงหน้า  แต่เป็น “คนนอก”  แม้ว่าจะเป็น “คนนอก”  แต่ก็ได้เสียงสนับสนุนเกิน 376 เสียง ซึ่งถ้าพิจารณาจากที่กล่าวไปข้างต้นก็ไม่ใช่เรื่องง่ายๆ ที่ได้ แต่เมื่อได้เป็น
ก็ต้องเจอปัญหาที่เกิดขึ้นตามมา นั่นคือ เสียงที่จะลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีได้นั้น กำหนดไว้เพียงเกินกึ่งหนึ่งของสภานั่นคือ เกิน 250 เสียง นั่นหมายความว่า กว่าจะได้เป็นนายกฯ ต้องใช้ 376 เสียง แต่พ้นจากตำแหน่งใช้เพียง 250 เสียงขึ้นไป            

จากเงื่อนไขข้างต้น ทำให้นึกถึงข้อเสนอเกี่ยวกับการได้มาซึ่งนายกฯ ที่เสนอไว้เมื่อ 54 ปีที่แล้ว นั่นคือ พ.ศ. 2507 ข้อเสนอดังกล่าวปรากฏครั้งแรกผ่านการออกอากาศทางสถานีวิทยุ “สองศูนย์”  ต่อมาได้มีการนำข้อความที่ออกอากาศมาตีพิมพ์รวมเล่มเป็นหนังสือชื่อ “ประชาธิปไตยแบบไทยและข้อคิดเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ” (พระนคร : สำนักพิมพ์โชคชัยเทเวศร์ : ไม่บอกปีที่พิมพ์ แต่ทราบราคาคือ 7 บาท หนา 246 หน้า) และในบทที่ชื่อว่า “รัฐธรรมนูญของเราควรจะเป็นอย่างไร” มีข้อความบางตอนที่น่าสนใจนำมาฉายซ้ำใน พ.ศ. 2561 ดังนี้คือ                                                                                                      

“…ในทางปฏิบัติของกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญนั้น เป็นที่เข้าใจกันดีว่าก่อนที่พระองค์จะทรงกระทำอะไร โดยแท้จริงต้องมีผู้เสนอเสียก่อน และต้องมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการด้วย เมื่อเกิดการเสียหาย ผู้รับสนองพระบรมราชโองการเป็นผู้รับผิดชอบ...ข้าพเจ้าเห็นว่าแม้พระมหากษัตริย์จะตั้งนายกรัฐมนตรีจากบุคคลภายนอกสภา ก็อาจชอบด้วยระบอบประชาธิปไตยได้ ถ้านายกรัฐมนตรีได้บริหารงานด้วยความไว้วางใจของสภา ทั้งนี้เพราะในรัฐธรรมนูญใหม่ยังคงให้อำนาจแก่สภาในการที่จะเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจในรัฐบาลอยู่ ถ้าสภาลงมติไม่ไว้วางใจจริงๆ คณะรัฐมนตรีต้องลาออกทั้งคณะเหมือนแต่ก่อน ฉะนั้น ถ้าสภาไม่พอใจนายกรัฐมนตรีซึ่งกษัตริย์ทรงแต่งตั้งจากบุคคลภายนอก ก็อาจหาทางบังคับให้รัฐบาลลาออกเสียได้ แต่ถ้าสมมติว่า พระมหากษัตริย์ทรงตั้งผู้ที่เหมาะสมด้วยประการทั้งปวงอย่างหนึ่ง หรือจะตั้งผู้ไม่มีคุณลักษณะเหมาะสมก็ตาม แต่สภามิได้ใช้สิทธิที่ตนมีอยู่ตามรัฐธรรมนูญ จะเนื่องจากพอใจในคุณสมบัติของนายกรัฐมนตรีผู้นั้น หรือเพราะกลัวถูกยุบสภาก็ตาม ก็เท่ากับสภาได้ยินยอมเห็นชอบในตัวบุคคลที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนั้นแล้ว  ซึ่งก็มีลักษณะเป็นประชาธิปไตยอย่างหนึ่งที่ว่าหัวหน้ารัฐบาล ปฏิบัติหน้าที่อยู่ได้ด้วยความไว้วางใจของรัฐสภา ซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชนและเท่ากับประชาชนได้ยินยอมเห็นชอบด้วย                                                                                       

แต่ในรัฐธรรมนูญ 2560 ได้กำหนดไว้ว่า ผู้ที่จะเสนอชื่อบุคคลให้เป็นนายกฯ (ไม่ว่าจะเป็นคนในหรือคนนอก) จะต้องเป็น สส.เท่านั้น และจะต้องได้เสียงเกิน 376 เสียงจากเสียงทั้งหมดสองสภา 750 เสียง และใน 750 เสียงนี้เป็นเสียงของวุฒิสมาชิก 250 เสียงที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ในแง่นี้ ถือว่ารัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ยังให้ความสำคัญต่อเสียงของสภาผู้แทนราษฎรมากกว่าข้อเสนอใน พ.ศ. 2507  เพราะข้อเสนอนั้นพยายามที่จะให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจแต่งตั้งบุคคลภายนอกสภาได้เลย โดยไม่ต้องผ่านสภาเลย (แต่ข้อเสนอดังกล่าวนี้ก็ตกไปในที่สุด)                                             

รัฐธรรมนูญ 2560 ในช่วงแรกจะมาจากการแต่งตั้งและอาจเชื่อมโยงกับการมุ่งสู่การได้คนนอกมาตั้งแต่ต้น แต่ถ้า สส. 500 ท่านในสภาผู้แทนราษฎรมีความเป็นปึกแผ่นและตระหนักถึงการเป็นตัวแทนของประชาชน และเล็งเห็นการรักษาผลประโยชน์สูงสุดขององค์กรหรือสถาบันของตนมากกว่าเห็นแก่ผลประโยชน์ส่วนตัวที่จะพร้อมแลกเสียงกับคนนอกเพื่อตำแหน่ง หรือเห็นแก่ผลประโยชน์ของกลุ่มหรือพรรคมากกว่าสภาผู้แทนราษฎร เราก็อาจได้นายกฯ มาตั้งแต่ขยักแรกเลย                              

แต่ถ้าขยักแรกก็ไม่ได้ ขยักสองก็ไม่ได้ เกิดทางตัน-สุญญากาศทางการเมือง  ก็คงต้องอาศัยมาตรา 5 ว่าด้วยประเพณีการปกครองของไทย เพราะประเทศต้องเดินหน้าต่อไปไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง  พระมหากษัตริย์จะทรงยุบสภาหรือแต่งตั้งนายกฯ                                                                            

จากข้างต้น ถ้าพิจารณาดีๆ จะสังเกตเห็นถึงการเคลื่อนตัวของอำนาจทางการเมือง นั่นคือ เลือกตั้ง-อำนาจอยู่คนส่วนใหญ่ (ประมาณเกือบห้าสิบล้านที่มีสิทธิเลือกตั้ง) หลังเลือกตั้ง อำนาจเคลื่อนมาอยู่ในมือของคณะบุคคล 750 คน  (สภาผู้แทนราษฎร 500 และวุฒิสภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง 250) และในที่สุด อำนาจก็เคลื่อนมาสู่เอกบุคคลคือ องค์พระมหากษัตริย์ ยามที่ “บรรดาคณะบุคคลพูดกันไม่รู้เรื่อง”          

(ผู้เขียนอาศัยข้อมูลจากงานวิจัยของท่าน ศ.เกียรติคุณ สายชล สัตยานุรักษ์ แห่งภาควิชาประวัติศาสตร์ คณะมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้เขียนขอกราบขอบพระคุณท่านมา ณ ที่นี้ด้วย)