เข็นกฎหมายเปิดตลาดซื้อขายน้ำ (1)

เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์

หลักการและเหตุผลประกอบร่าง พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ พ.ศ. ...ฉบับกรมทรัพยากรน้ำ ที่ ครม. เมื่อวันที่ 30ก.ย. 2558 เห็นชอบและกำลังอยู่ในขั้นการพิจารณาของ สนช. ยังมีภาพความล้มเหลวเพิ่มเติมอีกก็คือขณะที่ สนช.กำลังพิจารณา อีกด้าน คสช.ก็ออกคำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 46/2560 เรื่อง การจัดตั้งสำนักงานบริหารจัดการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ เมื่อวันที่ 25 ต.ค.ที่ผ่านมา

ทั้งนี้ เพื่อให้หน่วยงานนี้เป็น หน่วยงานเดียวและกฎหมายเดียวในการบังคับบัญชา หรือ Single Command เผชิญเหตุกับปัญหาภาวะน้ำท่วมรุนแรงในปีนี้ แต่กลับไปอิงอยู่กับพ.ร.บ. ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 เป็นหลัก โดยไม่รอให้ร่างกฎหมายน้ำผ่าน สนช.ใช้บังคับเสียก่อน

ร่างกฎหมายน้ำฉบับนี้ต้องการอะไร?

ประเด็นแรก การรวบอำนาจการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำสาธารณะเข้าสู่ศูนย์กลาง ในมาตรา 7 และมาตรา 8 ได้วางหลักเกณฑ์ในการประกันสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนในการเข้าถึงทรัพยากรน้ำสาธารณะไว้ โดยระบุไว้ชัดว่าทรัพยากรน้ำสาธารณะเป็นของส่วนรวม บุคคลมีสิทธิใช้หรือเก็บกักน้ำได้เท่าที่จำเป็นแก่ประโยชน์ในกิจกรรมหรือในที่ดินของตน

โดยไม่เป็นเหตุให้เกิดความเดือดร้อนหรือเสียหายแก่บุคคลอื่นซึ่งอาจใช้น้ำนั้น แต่กลับเปิดช่องให้สามารถทำลายสาระสำคัญนี้ได้ด้วยการออกกฎกระทรวง ประกาศ หรือระเบียบให้บัญญัติเป็นอย่างอื่นได้ ในมาตรา 6 จะเห็นความย้อนแย้งได้ชัดเจนขึ้น โดยให้รัฐมีอำนาจพัฒนาทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อควบคุมและจัดการการใช้น้ำในแหล่งทรัพยากรน้ำสาธารณะได้

ในมาตราเดียวกันนี้ดูเผินๆ เหมือนจะดีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นผู้รับผิดชอบควบคุมดูแลและบำรุงรักษาเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์การเข้าใช้สอยทรัพยากรน้ำสาธารณะได้แต่กลับขึ้นอยู่กับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้อม ว่าจะอนุญาตให้ อปท.ควบคุมดูแลและบำรุงรักษาทรัพยากรน้ำสาธารณะหรือไม่ อย่างไร

ดังนั้น โดยสภาพหรือโดยอัตโนมัติ นั่นเท่ากับว่าทรัพยากรน้ำสาธารณะถูกรวบอำนาจการบริหารจัดการเข้าสู่ศูนย์กลางเอาไว้ทั้งหมด จะกระจายอำนาจสู่ อปท. และชุมชนท้องถิ่นควบคุมดูแลและบำรุงรักษาได้ก็ต่อเมื่อรัฐมนตรีจะออกประกาศอนุญาตให้

ไม่เพียงเท่านี้ การรวบอำนาจการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำสาธารณะเข้าสู่ศูนย์กลางปรากฏชัดขึ้นในหมวด 3 ที่สร้างองค์กรบริหารจัดการทรัพยากรน้ำขึ้นมา 3 องค์กร เพื่อสร้างอำนาจบังคับบัญชาในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำสาธารณะจากมากไปหาน้อย ดังนี้

1) คณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (กนช.) 2) คณะกรรมการ ลุ่มน้ำ และ 3) องค์กรผู้ใช้น้ำ โดยคณะกรรมการลุ่มน้ำและองค์กรผู้ใช้น้ำจะต้องขึ้นตรงต่อ กนช. ที่โครงสร้างส่วนใหญ่จากทั้งหมด 23 คน ล้วนเป็นนักการเมืองและข้าราชการประจำระดับปลัดกระทรวง มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการ

มีเพียงแค่ตัวแทนประชาชนจากองค์กรผู้ใช้น้ำเพียง 2 คนเท่านั้น ลักษณะผูกขาดอำนาจหรือรวบอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางมากเกินไปของ กนช.ที่ควบคุม ก้าวก่ายและล้วงลูกคณะกรรมการลุ่มน้ำและองค์กรผู้ใช้น้ำเสียจนขาดความเป็นอิสระและไม่สะท้อนการกระจายอำนาจลงสู่ท้องถิ่นปรากฏอยู่ในมาตรา 17 เฉพาะประเด็นสำคัญมากๆ ได้แก่

1.ควบคุมแผนแม่บทการใช้ การพัฒนา การบริหารจัดการ การบำรุงรักษา การฟื้นฟู และการอนุรักษ์ทรัพยากรน้ำในเขตลุ่มน้ำต่างๆ ตามที่คณะกรรมการลุ่มน้ำจะต้องเสนอมาให้พิจารณาและให้ความเห็นชอบ

2.กำหนดกรอบและแนวทางการปฏิบัติงานของคณะกรรมการลุ่มน้ำ และกำหนดลำดับความสำคัญของการใช้น้ำสำหรับกิจการประเภทต่างๆ เพื่อให้คณะกรรมการลุ่มน้ำนำไปพิจารณาในการจัดสรรน้ำ

3.การเข้าไปล้วงลูก อปท. ให้ตรากฎหมายหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ หรือข้อบัญญัติท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องกับการบริหารทรัพยากรน้ำให้สนองตอบต่อความต้องการของส่วนกลางได้ อาทิ อปท.อาจจะออกกฎระเบียบเพื่อกำหนดลำดับความสำคัญของการใช้น้ำสำหรับกิจการประเภทต่างๆ ให้สนองตอบต่อภาคอุตสาหกรรมเป็นลำดับแรกก่อนการใช้น้ำ เพื่อการยังชีพในภาคครัวเรือนและภาคเกษตรกรรมก็ย่อมได้ เป็นต้น

ประเด็นที่สอง นอกจากการรวบอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางแล้ว อีกหนึ่งสาระสำคัญของร่างกฎหมายนี้อยู่ที่การจัดสรรน้ำตามมาตรา 39 ที่แบ่งประเภทการใช้น้ำออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่

1.การใช้น้ำประเภทที่หนึ่ง การใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อการดำรงชีพการอุปโภคบริโภคในครัวเรือน การเกษตรหรือการเลี้ยงสัตว์เพื่อยังชีพ การอุตสาหกรรมในครัวเรือน และการใช้น้ำในปริมาณเล็กน้อย

2.การใช้น้ำประเภทที่สอง การใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อการเกษตรหรือการเลี้ยงสัตว์เพื่อการพาณิชย์การอุตสาหกรรม การท่องเที่ยว การผลิตพลังงานไฟฟ้า การประปา และกิจการอื่น

3.การใช้น้ำประเภทที่สาม การใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อกิจการขนาดใหญ่ที่ใช้น้ำปริมาณมาก หรืออาจก่อให้เกิดผลกระทบข้ามลุ่มน้ำ หรือครอบคลุมพื้นที่อย่างกว้างขวาง

ปัญหาใหญ่ของการใช้น้ำทั้ง 3 ประเภทนี้ ก็คือใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะในแหล่งเดียวกัน และเปิดโอกาสให้การใช้น้ำประเภทที่สองและสามเข้าถึงแหล่งทรัพยากรน้ำสาธารณะต่างๆ ได้อย่างเสรี โดยใช้มาตรการด้านความสามารถในการจ่ายค่าน้ำเป็นตัวกำหนดหรือควบคุม

มิหนำซ้ำการใช้น้ำประเภทที่หนึ่ง ซึ่งควรเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานและควรให้ความสำคัญลำดับแรกเพื่อคำนึงถึงการดำรงชีพของประชาชนทั่วไป กลับต้องฝากชะตากรรมไว้กับรัฐมนตรีโดย คำแนะนำของคณะกรรมการลุ่มน้ำ และโดยความเห็นชอบของ กนช.ที่มีอำนาจออกกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการใช้น้ำประเภท ที่หนึ่งสำหรับแต่ละลุ่มน้ำได้