หลักเกณฑ์การกำกับดูแลธนาคารพาณิชย์

โดย ภัทรมน พลพิพัฒนพงศ์ ฝ่ายนโยบายการกำกับสถาบันการเงิน ธนาคารแห่งประเทศไทย

ในบทความเมื่อเดือน ก.ย. ท่านผู้อ่านคงจะได้ทราบเกี่ยวกับบทเรียนจากวิกฤตการเงินโลกกันไปแล้ว ซึ่งหลายประเทศก็ได้มีการออกหลักเกณฑ์ทั้งในเชิงป้องกัน เพื่อลดโอกาสที่สถาบันการเงินจะประสบปัญหาและในเชิงแก้ไข เพื่อลดผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจการเงินโดยรวม ในคราวนี้จะขอเล่าถึงแนวทางของสากลในการป้องกันการเกิดวิกฤตการเงินและเสริมสร้างความมีเสถียรภาพให้แก่ระบบสถาบันการเงิน

ก่อนอื่นอยากให้ท่านผู้อ่านลองนึกภาพว่าท่านกำลังสัญจรอยู่บนท้องถนน แล้วมีรถเกิดอุบัติเหตุเฉี่ยวชนกันหรือมีรถจอดเสีย แน่นอนว่าก็จะทำให้การจราจรที่ติดขัดอยู่แล้วยิ่งติดขัดเพิ่มขึ้น และถ้ารถที่เสียหรือชนเป็นรถบรรทุก หรือรถพ่วงนั้น ก็อาจส่งผลกระทบต่อรถคนอื่นบนถนนและยิ่งต้องใช้เวลานานในการเคลื่อนย้ายแก้ไขปัญหา ผู้ใช้รถใช้ถนนก็คงต้องใช้เวลามากขึ้นในการไปถึงจุดหมาย ระบบสถาบันการเงินก็ไม่ต่างอะไรกับระบบการจราจร หากเปรียบธนาคารพาณิชย์เป็นรถยนต์บนถนน ธนาคารพาณิชย์ที่มีขนาดใหญ่ก็เปรียบเสมือนรถบรรทุก หรือหากเป็นธนาคารพาณิชย์ที่มีบริษัทลูกอีกหลายบริษัทก็คงคล้ายกับรถพ่วง หากเกิดอุบัติเหตุขึ้นกับธนาคารพาณิชย์เหล่านั้น ผู้ที่ได้รับผลกระทบคงไม่เป็นเพียงแค่ประชาชนซึ่งเป็นลูกค้าของธนาคารพาณิชย์นั้นเท่านั้น แต่ยังอาจส่งผลกระทบไปถึงผู้ใช้บริการทางการเงินคนอื่นๆ ด้วย

จากแนวคิดนี้ Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) ก็ได้ออกหลักเกณฑ์กำกับดูแล Global Systemically Important Banks (G-SIBs) เมื่อเดือน พ.ย. 2011 โดยถือเป็นส่วนหนึ่งของหลักเกณฑ์ Basel III ซึ่งกำหนดวิธีการระบุว่าธนาคารพาณิชย์ใด มีความสำคัญต่อระบบการเงินโลก รวมถึงกำหนดแนวทางการดูแล ธนาคารพาณิชย์เหล่านั้นเพิ่มเติม เพื่อให้มีความมั่นคงเพิ่มมากขึ้น ลดโอกาสที่จะเกิดปัญหาและลุกลามไปยังสถาบันการเงินอื่น และระบบการเงินโลก

โดยปัจจัยที่ BCBS ใช้ในการระบุว่า ธนาคารพาณิชย์แห่งใดจะเป็น G-SIBs มี 5 ด้าน ได้แก่ 1.ปริมาณธุรกรรมระหว่างประเทศ 2.ขนาดของสินทรัพย์ 3.ความเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับสถาบันการเงินอื่น ซึ่งจะทำให้ ผลกระทบกระจายไปสู่ภาคการเงินของประเทศต่างๆ ในวงกว้างได้ 4.การเป็นผู้ให้บริการทางการเงินที่สำคัญ หรือการเป็นผู้ให้บริการหลักในโครงสร้างพื้นฐานของระบบสถาบันการเงิน ซึ่งธนาคารพาณิชย์แห่งอื่นอาจไม่สามารถให้บริการทดแทนได้ เช่น การเป็นผู้ให้บริการรายใหญ่ในระบบการชำระเงิน และ 5.การมีผลิตภัณฑ์ทางการเงินหรือโครงสร้างการดำเนินงานที่ซับซ้อน ซึ่งทำให้มีความยากในการแก้ไขปัญหา ซึ่ง BCBS ก็ใช้ปัจจัยที่กล่าวมาในข้างต้นระบุรายชื่อธนาคารพาณิชย์ที่เป็น G-SIBs และได้เปิดเผยรายชื่อ G-SIBs ให้นักลงทุนและประชาชนทั่วไปได้ทราบตั้งแต่ปี 2011 เป็นต้นมา และมีการทบทวนรายชื่อเป็นประจำทุกปี โดยในปีล่าสุดก็มีรายชื่อธนาคารพาณิชย์ที่เราคุ้นเคยกันดี อย่างเช่น Citigroup, JP Morgan Chase, Barclays เป็นต้น

เมื่อระบุได้แล้วว่าธนาคารพาณิชย์ใดเป็น G-SIBs ธนาคารพาณิชย์เหล่านั้นก็จะต้องมีความแข็งแกร่งมากกว่าธนาคารอื่น โดย BCBS กำหนดให้ G-SIBs ต้องดำรงอัตราส่วนเงินกองทุนเพิ่มเติมในรูปของส่วนของ ผู้ถือหุ้นมากกว่าธนาคารอื่น ซึ่งจะมากน้อยเพียงใดก็ขึ้นอยู่กับระดับความสำคัญของธนาคารพาณิชย์แห่งนั้น หากสำคัญมากก็ต้องดำรงเงินกองทุนเพิ่มมาก หากสำคัญรองลงมาก็ดำรงเงินกองทุนเพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อย รวมถึงต้องปฏิบัติตามมาตรการกำกับดูแลอื่นๆ ที่เข้มข้นกว่าธนาคารอื่น อาทิ การรายงานข้อมูล การทำธุรกรรม และความเสี่ยงที่เกี่ยวข้องมากและถี่ขึ้น เป็นต้น

นอกเหนือจากธนาคารพาณิชย์ที่มีความสำคัญระดับโลกแล้ว BCBS ยังมีแนวคิดว่าในระดับประเทศก็ควรจะมีแนวทางที่คล้ายคลึงกัน จึงได้ออก Framework for dealing with domestic systemicallyimportant banks (D-SIBs) เมื่อเดือน ต.ค. 2012 ซึ่งเป็นกรอบกว้างๆ ให้แต่ละประเทศสามารถนำไปประยุกต์ใช้ เพื่อระบุธนาคารพาณิชย์ที่มีความสำคัญต่อระบบในประเทศของตนเอง และมีแนวทางกำกับดูแลที่เข้มงวดขึ้น โดยกรอบดังกล่าวใช้แนวคิดที่คล้ายคลึงกันกับของ G-SIBs ต่างกันก็ตรงที่ D-SIBs เน้นเพียงความสำคัญต่อระบบการเงินภายใประเทศเท่านั้น ซึ่งประเทศเพื่อนบ้านของเราหลายประเทศก็ได้เริ่มนำหลักเกณฑ์ D-SIBs นี้มาใช้กันบ้างแล้ว เช่น สิงคโปร์ เกาหลีใต้ ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย ฮ่องกง และฟิลิปปินส์ เป็นต้น

ในส่วนของไทยเมื่อไม่นานมานี้ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ก็ได้ออกหลักเกณฑ์การกำกับดูแลธนาคารพาณิชย์ที่มีความสำคัญต่อระบบ (D-SIBs) เช่นกัน เพื่อดูแลธนาคารพาณิชย์เหล่านั้นให้มีความมั่นคงและแข็งแกร่งอันจะเป็นการส่งเสริมให้ระบบสถาบันการเงินโดยรวมของประเทศมีเสถียรภาพและเป็นที่ยอมรับตามมาตรฐานสากล โดยแนวทางการระบุธนาคารพาณิชย์ที่เป็น D-SIBs ของไทยก็เป็นไปในแนวทางเดียวกันกับ BCBS และหน่วยงานกำกับดูแลของประเทศต่างๆ

ดังนั้น จะเห็นว่าสิ่งที่ผู้กำกับดูแลทั้งในประเทศและต่างประเทศพยายามดำเนินการก็คือให้ธนาคารพาณิชย์ที่มีความสำคัญต่อระบบ ดูแลตัวเองให้มีความเข้มแข็งโดยมีเงินกองทุนเพิ่มขึ้น มีการบริหารจัดการความเสี่ยงที่ดีขึ้น จะได้ไม่เกิดเหตุขัดข้องกับธนาคารพาณิชย์เหล่านั้น ประชาชนก็จะมั่นใจได้ว่าจะได้รับบริการทางการเงินได้อย่างต่อเนื่อง ไม่ติดขัดเหมือนกับการจราจรกรุงเทพฯ ในช่วงฤดูฝนเช่นนี้