จัดระเบียบการลงทุนเพื่อสังคม

บุญวรา สุมะโน เจนพึ่งพร นักวิชาการ ทีดีอาร์ไอ

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เสนอผลการศึกษารูปแบบของการสร้างความร่วมมือที่เน้นผลลัพธ์เพื่อสังคม (Social Impact Partnership Model : SIP Model) ซึ่งเป็นนวัตกรรมความร่วมมือทางสังคมที่หวังผลได้สำหรับประเทศไทย เปลี่ยนมุมมองการใช้เงินลงทุนเพื่อสังคม ทั้งงบรัฐ ซีเอสอาร์เอกชน และเงินบริจาคของคนไทยที่อยู่ในภาวะแยกส่วน กระจัดกระจาย ไม่ต่อเนื่อง ไม่เห็นผล มาเป็นการร่วมคิด ร่วมทำ มีองค์กรกลางบริหาร ตรวจสอบและวัดผลได้

ทั้งที่เงินลงทุนเพื่อสังคมมีมากในแต่ละปี เฉพาะเงินบริจาคของคนไทยมีถึงปีละประมาณ 7 หมื่นล้านบาท ขณะที่ภาคเอกชนมีงบประมาณทำ CSR ปีละไม่ต่ำกว่า 1 หมื่นล้านบาท หากนำสองส่วนนี้มารวมกันเราจะมีเงินมหาศาลที่จะสามารถสร้างการเปลี่ยนแปลงได้อย่างเป็นรูปธรรม ประเทศไทยจึงมีความพร้อมที่จะลงทุนเพื่อสังคม แต่ยังขาดเครื่องมือในการลงทุนที่จะสร้างผลลัพธ์ทางสังคมที่เป็นรูปธรรมและยั่งยืน

ความร่วมมือที่เน้นผลลัพธ์เพื่อสังคม (Social Impact Partnership) คือ ความร่วมมือระหว่างภาคส่วนต่างๆ ในการออกแบบ ดำเนินการ และให้ทุนสนับสนุนโครงการที่เน้นเชิงป้องกัน และให้ความช่วยเหลือแต่แรกเริ่ม เพื่อให้เกิดผลกระทบทางบวกต่อสังคมที่เป็นรูปธรรม SIP Model หรือที่รู้จักกันในชื่อพันธบัตรเพื่อสังคม (Social Impact Bond) หรือ Pay For Success เกิดขึ้นแล้ว 19 ประเทศทั่วโลก และกำลังเป็นที่สนใจในประเทศกำลังพัฒนา เช่น โคลอมเบีย แนวคิดคือ นักลงทุนลงทุนในโครงการระยะยาวที่มีเป้าหมายชัดเจน โดยมีองค์กรกลางที่ตั้งขึ้นมาเพื่อบริหารจัดการเงินนี้ไปสู่ผู้ให้บริการทางสังคม รวมทั้งติดตามการดำเนินงานของผู้ให้บริการทางสังคม ซึ่งก็จะมีการประเมินผลเป็นระยะ หากโครงการประสบผลสำเร็จตามเป้าหมาย ผู้จ่ายเงินซึ่งส่วนใหญ่คือภาครัฐซึ่งมีภาระหน้าที่ในการดำเนินโครงการทางสังคมนั้นๆ อยู่แล้ว จึงจะจ่ายคืนเงินต้นพร้อมผลตอบแทนให้กับ นักลงทุนตามที่ตกลงกันไว้ ภาครัฐก็จะประหยัดงบประมาณได้ โดยจ่ายเงินให้กับโครงการที่ประสบผลสำเร็จเท่านั้น

ตัวอย่าง การนำ SIP Model มาใช้ เช่น อังกฤษ มีปัญหาผู้ต้องโทษจำคุกระยะสั้นไม่เกิน 1 ปี มีอัตราการกลับเข้าสู่เรือนจำสูง 60% จึงนำรูปแบบ SIP มาใช้แก้ปัญหาอัตราการกลับเข้าคุกซ้ำของนักโทษระยะสั้น ที่เรือนจำ Peterborough โดยมีนักลงทุน 17 ราย เป็นองค์กรเพื่อการกุศลระดมทุน 5 ล้านปอนด์ แล้วมี Social Finance เป็นองค์กรกลางที่จัดสรรเงินทุนให้กับผู้ให้บริการทางสังคม 7 องค์กร ซึ่งรวมตัวกันเรียกว่า One Service จัดบริการช่วยเหลือด้านที่พัก การเงิน ฝึกทักษะและจัดหางาน บริการสุขภาพกายและจิต และให้คำปรึกษาครอบครัวผู้พ้นโทษ โดยมีกลุ่มเป้าหมายเป็นผู้พ้นโทษระยะสั้น 2,000 คน ระยะเวลา 5 ปี ผลประเมินพบว่า อัตราการกลับเข้าคุก ลดลง 9% เมื่อเทียบกับกลุ่มผู้ที่ไม่ได้รับบริการ ซึ่งสูงกว่าเป้าหมายของโครงการที่กำหนดไว้ 7.5% กระทรวงยุติธรรมจึงจ่ายคืนเงินต้นและผลตอบแทน 3% ให้กับนักลงทุนตามที่ตกลงกันไว้

สำหรับประเทศไทย การศึกษาครั้งนี้เลือกศึกษาบริการทางสังคม 4 ด้าน ที่มีผลกระทบด้านเศรษฐกิจและสังคม และครอบคลุมกลุ่มเป้าหมายหลากหลาย คือ การพัฒนาการศึกษา การให้บริการส่งเสริมสุขภาพหรือป้องกันโรค การเพิ่มผลิตภาพเอสเอ็มอี และการฝึกอาชีพหรือส่งเสริมการจ้างงาน โดยบริการทั้ง 4 ด้าน มีผู้เกี่ยวข้องทั้งหน่วยงานรัฐและองค์กรภาคสังคมที่มีการดำเนินงานจำนวนมาก ภาคเอกชนหรือนักลงทุนสนใจช่วยเหลือ เช่น การให้ทุนการศึกษา การบริจาคเงินหรือสิ่งของให้โรงพยาบาล การพัฒนาเอสเอ็มอี การฝึกอาชีพและการจ้างงานเป็นผลประโยชน์โดยตรงของภาคเอกชน

SIP Model มีองค์ประกอบ 3 ส่วน คือ 1.ด้านการเงิน จะใช้มากหรือน้อยขึ้นอยู่กับกลุ่มเป้าหมาย นักลงทุนมีหลายรูปแบบ เป็นได้ทั้งบุคคลธรรมดาหรือรูปแบบอื่นๆ การจ่ายผลตอบแทนขึ้นอยู่กับผลลัพธ์ที่กลุ่มเป้าหมาย มักมีการกำหนดเพดานการจ่ายผลตอบแทนไว้ เพื่อให้ผู้ประเมินหรือภาครัฐสามารถประเมินเพื่อเตรียมงบประมาณที่ต้องใช้ได้ 2.ด้านการบริหารจัดการ ส่วนมากจะเป็นองค์กรกลางหรือทำข้อตกลงกับผู้ลงทุนโดยตรงก็ได้ ส่วนใหญ่จะมีระยะเวลามากกว่า 1 ปี เนื่องจากต้องใช้เวลาในการพัฒนาหรือแก้ไขปัญหา 3.การประเมินผลที่ชัดเจน ซึ่งจะทำให้ SIP Model แตกต่างจากเงินบริจาคทั่วไป การริเริ่ม SIP Model ในประเทศไทย ต้องเริ่มจากการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ จัดตั้งโครงการ ดำเนินการ การประเมิน และการจ่ายผลตอบแทน

แม้ปัจจุบันยังมีกฎระเบียบที่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินการ อาทิ การออกพันธบัตรโดยรัฐ อาจไม่สามารถทำได้ เพราะไม่เข้าเงื่อนไขการเสริมสร้างความมั่นคงทางการเงิน ขณะที่การจัดตั้งกองทุน ทำได้แต่ต้องออกกฎหมายที่ชัดเจนและมีการกำกับดูแล ส่วนการใช้เงิน CSR ของภาคเอกชน เพื่อลงทุนในโครงการความร่วมมือที่เน้นผลลัพธ์เพื่อสังคม ปัจจุบันเป็นการนำมาลดหย่อนภาษีที่ผูกกับเงินให้เปล่า ดังนั้น ถ้าหากนำมาเป็นเงินตั้งต้นในการทำ SIP Model ก็จะไม่ใช่เงินให้เปล่าและไม่สามารถนำมาลดหย่อนภาษีได้ จึงอาจไม่จูงใจเอกชนเท่าไร นอกจากนี้ยังไม่มีกฎหมายที่อนุญาตให้รัฐจ่ายเงินให้เอกชนในฐานะนักลงทุนซึ่งจะเป็นปัญหาตอนจ่ายเงินคืนเมื่อโครงการประสบผลสำเร็จ ส่วนการใช้งบประมาณผูกพันข้ามปี ปัจจุบันทำได้ตามระเบียบการก่อหนี้ผูกพันข้ามปีงบประมาณ พ.ศ. 2534 แต่ไม่ควรเกิน 5 ปี

อย่างไรก็ตาม หากเห็นประโยชน์และต้องการดำเนินโครงการ SIP Model จริงๆ กฎระเบียบเหล่านี้สามารถแก้ไขได้ ซึ่งรัฐบาลควรเป็นกลไกขับเคลื่อนหลัก จัดตั้งเวทีที่เปิดกว้างสำหรับผู้เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐ เอกชน ประชาสังคม วิชาการ ให้เข้ามาแลกเปลี่ยนความเห็นและประสบการณ์ หน่วยงานของรัฐควรเริ่มจัดเก็บข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการให้บริการสังคมที่ตนเองรับผิดชอบ รวมถึงการวิเคราะห์ผลตอบแทนทางสังคม (SROI) ของโครงการที่ผ่านมา ภาครัฐควรจัดให้มีการศึกษาความเป็นไปได้ในการดำเนินโครงการนำร่องในเชิงลึก และเร่งประชาสัมพันธ์แนวคิดโครงการความร่วมมือที่เน้นผลลัพธ์เพื่อสังคม แก่ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้อง เน้นการเปลี่ยนแนวคิดจากการบริจาคที่ไม่หวังผล เป็นการลงทุนเพื่อสังคมที่วัดผลได้

ในระยะยาว รัฐบาลควรมีการศึกษาเพื่อแก้ไขและเพิ่มเติมกฎระเบียบที่จะเอื้อให้เกิดโครงการความร่วมมือที่เน้นผลลัพธ์เพื่อสังคม เกิด การบูรณาการความร่วมมือจากทุกภาคส่วน มีการจัดตั้งองค์กรกลางที่จะเข้ามามีบทบาทเป็นกลไกขับเคลื่อนในระยะยาว เช่น Social Finance ซึ่งทำในหลายประเทศ โดยเป็นองค์กรที่มีตัวแทนจากภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม