การชี้เป้าคนยากจนในประเทศไทย

ศ.ดร.พิริยะ ผลพิรุฬห์ & ผู้อำนวยการศูนย์ศึกษาพัฒนาการเศรษฐกิจ & คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ นิด้า & www.econ.nida.ac.th; piriya.pholphirul.blogspot.com

รัฐบาลไทยได้ดำเนินการโครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐปี2560 (หรือพูดง่ายๆ ก็คือ การขึ้นทะเบียนคนจน) อีกครั้งหลังจากได้มีการทำมาก่อนหน้านี้ในปี 2559 เพื่อรวบรวมและเฟ้นหาข้อมูลเพื่อให้ภาครัฐได้มีฐานข้อมูลของผู้มีรายได้น้อย

โดยรอบปี 2560 นี้ ภาครัฐได้มีการขยายระยะเวลาการลงทะเบียน (จาก 1 เดือนเป็น 1 เดือนครึ่ง) และเพิ่มหน่วยงานรับลงทะเบียนให้ครอบคลุมทั่วถึงมากขึ้นเพื่อเพิ่มโอกาสในการที่ประชาชนจะมาลงทะเบียน (จากเดิมที่มีเพียง 3 แห่ง ได้แก่ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารออมสิน และธนาคารกรุงไทย โดยได้เพิ่มอีก 2 หน่วยงาน คือคลังจังหวัดทั้ง 76 จังหวัด และสำนักงานเขตกรุงเทพมหานคร) อันส่งผลให้ยอดผู้มาลงทะเบียนเพิ่มขึ้นจากประมาณ 8 ล้านคน ในปี 2559 เป็นประมาณ 14 ล้านคน ในปี 2560 นี้ เพื่อให้ภาครัฐสามารถออกแบบสวัสดิการให้ "ถูกฝา ถูกตัว และถูกใจ" เพื่อให้ผู้มีรายได้น้อยมีความเป็นอยู่ดีขึ้นและมีโอกาสหลุดพ้นจากความยากจนได้

อย่างไรก็ดี (ด้วยความเห็นของผม)มีโอกาสสูงมากที่ตัวเลขผู้ลงทะเบียนคนจนเหล่านี้จะไม่ได้มีผู้ที่ยากจนจริงอยู่เป็นจำนวนมากด้วยสาเหตุสำคัญๆ ดังนี้

ประการแรก - เนื่องจากแรงงานส่วนใหญ่ของประเทศไทยเป็นแรงงานนอกระบบ (Informal Sector) เช่น เกษตรกร หาบเร่แผงลอย และรับจ้างทั่วไป จึงทำให้ระบุหารายได้ที่แท้จริงยาก การใช้รายได้ที่แจ้งจากผู้มาลงทะเบียนจะไม่สามารถตรวจสอบถึงความถูกต้องได้

ประการที่ 2 - เนื่องจากไม่สามารถตรวจหารายได้ที่แท้จริงได้ จึงเป็นช่องว่างที่ผู้มาลงทะเบียนบางคนอาจสวมรอยโดยการแจ้งรายได้ที่ต่ำกว่าความเป็นจริง เพื่อจะได้มีโอกาสในการรับการช่วยเหลือจากโครงการต่างๆ ของรัฐ ในขณะที่ผู้ที่มีฐานะยากจนจริงอาจจะไม่สามารถมาลงทะเบียนนี้ได้ทั้งหมด อาจเพราะติดขัดในการเดินทางออกจากบ้านหรืออยู่ในพื้นที่ห่างไกลจากในเมือง ซึ่งเข้าข่ายว่าคนที่มาลงทะเบียนเหล่านี้ส่วนหนึ่งก็มาจาก "ความตั้งใจที่อยากจะยากจน" มากกว่าคนที่ยากจนจริง

ประการที่ 3 - ถึงแม้ว่าในการขึ้นทะเบียนคนยากจนนี้ ภาครัฐใช้วิธีการคัดกรองข้อมูลอยู่ 2-3 ชั้นอยู่บ้างซึ่งได้แก่

1.ตรวจสอบข้อมูลส่วนบุคคลกับกรมการปกครอง

2.ตรวจสอบข้อมูลรายได้กับกรมสรรพากร และ

3.ตรวจสอบข้อมูลสินเชื่อจากธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรจนได้ข้อมูลของผู้ที่มีคุณสมบัติถูกต้องตามหลักเกณฑ์แล้วก็ตาม แต่ก็ไม่ได้เป็นที่แน่ชัดว่าข้อมูลเหล่านั้นจะเชื่อมโยงถึงกัน โดยอาจจะมีคนยากจนอยู่จำนวนมากที่ไม่มีชื่ออยู่ในฐานข้อมูลของกรมสรรพากรหรือในธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร จึงไม่ได้เข้ามาอยู่โครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการรัฐ ปี 2560

ประการที่ 4 - ข้อมูลที่ใช้ในการ คัดกรองคนจนที่รัฐใช้อาจมีความสำคัญที่จะกำหนดความยากจนไม่เหมือนกัน

ยกตัวอย่างเช่น ปัจจัยของการไม่มีที่อยู่อาศัยอาจส่งผลต่อความยากจนมากกว่าปัจจัยด้านรายได้ ในขณะที่คนยากจนที่เป็นผู้สูงอายุหรือคนพิการก็น่าจะลำบากกว่าคนยากจนที่อยู่ในวัยหนุ่มสาวหรือไม่พิการ ซึ่งส่งผลให้คนจนที่มีปัจจัยที่แตกต่างกันนี้ควรจะได้รับสวัสดิการการช่วยเหลือที่แตกต่างกัน (หรือไม่เท่ากันตามความจำเป็น) อย่างไร ในขณะที่การลงทะเบียนคนจนได้กำหนดเพียงคนที่มีรายได้ต่ำกว่า 1 แสนบาท/ปี ให้เป็นคนจน และให้การช่วยเหลือในวงเงินที่เท่ากัน

จากการวิเคราะห์ข้อมูลของผู้มาลงทะเบียนประมาณ 14 ล้านคน พบว่าน่าจะมีผู้ลงทะเบียนจำนวนมากที่ไม่ได้มีฐานะยากจนจริง หรืออาจเลือกที่จะเป็นคนยากจนเองโดยไม่คิดจะพัฒนาตัวเอง

ยกตัวอย่างเช่น ผู้มาลงทะเบียนเป็นผู้ที่ไม่มีเงินกู้ประมาณร้อยละ 40.9 อาจสะท้อนว่าไม่ได้มีปัญหาด้านการเงินจริง เป็นผู้ว่างงานถึงร้อยละ 33.6 ซึ่ง ไม่เป็นที่แน่ชัดว่าเป็นการว่างงานจากภาวะเศรษฐกิจหรือจากความสมัครใจ มีที่อยู่อาศัยเป็นของตัวเองถึงร้อยละ 46.08 แสดงว่ามีทรัพย์สินที่เป็นสิ่งก่อสร้าง และจบการศึกษาตั้งแต่มหาวิทยาลัยขึ้นไปถึงเกือบ 4 แสนคน ซึ่งเป็นไปไม่ได้ว่า ผู้ที่จบการศึกษาสูงจะมีฐานะยากจน

โดยจากข้อมูลมีจำนวนมากถึงกว่า 400 คน ที่จบในระดับปริญญาเอก แต่มาลงทะเบียนว่าตัวเองมีฐานะยากจน ด้วยเหตุผลดังกล่าว การขึ้นทะเบียนคนจนและเชื่อมตามข้อมูลที่ได้รับนี้จึงไม่สามารถเชื่อถือได้ทันที แต่เป็นเพียง "บันไดขั้นแรก" ของการค้นหาคนจนเท่านั้น

งานศึกษาจำนวนมากแนะนำให้วิเคราะห์ข้อมูลเหล่านั้นให้มากขึ้นก่อน เช่น การแก้ปัญหานี้ด้วยการใช้วิธีการ Proxy Mean Test หรือ PMT ซึ่งก็คือ การไปวิเคราะห์ที่ปัจจัยทางคุณลักษณะของแต่ละคนมากกว่าที่จะไปดูที่รายได้ เช่น ขนาดของที่อยู่อาศัย วัสดุที่ทำหลังคาบ้าน วัสดุที่ใช้สร้างบ้าน การมีบุตร จำนวนบุตร เพศ อายุ และการพิการ เป็นต้น

อย่างไรก็ดี การวิเคราะห์ด้วยวิธีการ Proxy Mean Test นี้ ยังมีจุดอ่อนอยู่หลายประการ เช่น การที่จะต้องพึ่งพาข้อมูลสำรวจ ซึ่งจะเป็นข้อมูลที่ล่าช้าไม่เป็นข้อมูล Real Time นอกจากนี้ ยังบ่อยครั้งที่การวิเคราะห์ด้วย Proxy Mean Test จะไม่ได้รับความเชื่อถือ หรืออาจมีการแทรกแซงจากฝั่งการเมือง อันทำให้ข้อมูลการค้นหาคนจนนี้อาจจะยังไม่สามารถทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยจากการศึกษาของธนาคารโลก ซึ่งเป็นหน่วยงานที่คิดวิธีการดังกล่าวนี้ระบุว่า การทำ Proxy Mean Test ในประเทศต่างๆ ที่ทำมา ยังสามารถครอบคลุมค้นหาประชาชน ที่มีฐานะยากจนจริงๆ ได้น้อยมาก

ด้วยข้อมูลที่มีอยู่ในปัจจุบันมีลักษณะของข้อมูลที่เป็นบิ๊กดาต้าได้ กลายมามีบทบาทสำคัญต่อการช่วยในการค้นหาคนยากจนในประเทศต่างๆ ซึ่งจะเป็นข้อมูลอะไรนั้นจะนำเสนอ ในบทความต่อไป n