คลื่น 1800 เจ้าปัญหา

เมื่อเร็วๆ นี้ ที่ประชุมคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) มีมติเห็นชอบ 7 ต่อ 2 ในการอนุญาตให้ผู้ให้บริการบนคลื่นความถี่ 1800 เมกะเฮิรตซ์ ที่ใช้ให้บริการกับลูกค้าผ่านสัญญาสัมปทานที่ทำขึ้นกับ บริษัท กสท โทรคมนาคม (กสทฯ) ได้แก่ บริษัท ทรูมูฟ และบริษัท ดิจิตอล โฟน (ดีพีซี) ซึ่งให้บริการลูกค้าอยู่บนคลื่นดังกล่าวรวมกันเกือบ 18 ล้านราย และสัญญาสัมปทานจะสิ้นสุดลงในอีกไม่กี่เดือนข้างหน้า ได้รับการขยายระยะเวลาชั่วคราวและสามารถให้บริการบนคลื่นความถี่ที่หมดอายุสัมปทานได้ต่อไปชั่วคราว เพื่อเป็นการเยียวยาผู้ใช้บริการที่ยังคงค้างอยู่หลังคลื่นหมดอายุสัมปทาน ให้สามารถใช้บริการอย่างต่อเนื่องหรือไม่เจอกับเหตุการณ์ซิมดับ

จากกรณีดังกล่าว “วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง” อาจารย์ประจำคณะพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ โครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม ได้นำเสนอข้อเขียนที่มีประเด็นน่าสนใจ กรณีการจัดการกับคลื่น 1800 นั้น กสทช. มีฐานอำนาจทางกฎหมายในการขยายระยะเวลาคืนคลื่นหลังสัญญาสัมปทานสิ้นสุดหรือไม่? และการกระทำดังกล่าวขัดต่อเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ต้องการให้เกิดการเปลี่ยนผ่านจากระบบสัมปทานไปสู่ระบบใบอนุญาตหรือไม่?

มีข้อถกเถียงมากมายทางกฎหมาย ขณะที่ทาง กสทช. เสียงข้างมาก ได้อ้างเหตุผลของนายแก้วสรร อติโพธิ ประธานคณะทำงานการมีส่วนร่วมและสร้างความเข้าใจแนวทางการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ 1800 MHz ซึ่งยืนยันว่ามาตรการดังกล่าวไม่ละเมิดกฎหมายใดๆ เพราะไม่ใช่เป็นการต่ออายุสัมปทาน และหาก กสทช. ปล่อยให้เกิดเหตุการณ์ซิมดับ ย่อมถือว่า กสทช. ละเลยต่อหน้าที่และอาจถูกดำเนินการทางอาญาได้ ทว่าทาง กสทช. เสียงข้างน้อยอย่างนายแพทย์ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา และนางสาวสุภิญญา กลางณรงค์ เห็นว่ามาตรการขยายระยะเวลาคืนคลื่นอาจมีปัญหาเรื่องฐานอำนาจทางกฎหมาย และควรเสนอคณะอนุกรรมการที่ปรึกษากฎหมาย กสทช. ให้แนวทางความเห็นก่อน

ด้วยเหตุนี้ นอกจากคำถามสำคัญที่ว่าเหตุใด กสทช. โดยคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) จึงไม่สามารถดำเนินการให้การเปลี่ยนผ่านเป็นไปอย่างราบรื่นทั้งที่มีเวลาเตรียมการล่วงหน้า จนเป็นเหตุให้ต้องขยายระยะเวลาคืนคลื่นออกไปโดยอ้างผู้บริโภค (อ่านเพิ่มเติมได้ที่บทความ “ขยายระยะเวลาคืนคลื่น 1800 MHz: เยียวยาผู้บริโภคหรือใคร?”)

ในร่างประกาศคุ้มครองผู้ใช้บริการฯ กทค. อ้างอำนาจตามกฎหมายดังนี้

มาตรา 47 ในรัฐธรรมนูญ 2550 กำหนดให้ กสทช. ดำเนินการโดยคำนึงถึงประโยชน์ของประชาชนสูงสุด

มาตรา 20 แห่ง พ.ร.บ.การประกอบกิจการโทรคมนาคม ระบุว่า ผู้ได้รับใบอนุญาตจะพักหรือหยุดการให้บริการทั้งหมดหรือบางส่วนไม่ได้ ดังนั้นจึงไม่อาจปล่อยให้เกิดเหตุการณ์ซิมดับได้

มาตรา 27 (4) (6) (13) แห่ง พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ให้อำนาจ กสทช.ในการพิจารณาอนุญาตและกำกับดูแลการใช้คลื่นความถี่ตามหลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาต เพื่อให้ผู้ใช้บริการได้รับบริการที่มีคุณภาพ ประสิทธิภาพ รวดเร็วถูกต้องและเป็นธรรม

มาตรา 84 แห่ง พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ประกอบกับมาตรา 83 ให้อำนาจ กสทช.ในการกำหนดระยะเวลาที่แน่นอนในการให้ผู้ได้รับจัดสรรคลื่นความถี่หรือใช้คลื่นความถี่เพื่อนำไปจัดสรรใหม่

นอกจากนี้ กทค.ยังตีความมาตรา 45 (ผู้ใดประสงค์ใช้คลื่นความถี่เพื่อกิจการโทรคมนาคมต้องได้รับอนุญาตโดยวิธีการประมูลคลื่นเท่านั้น) ว่ามาตรการขยายระยะเวลาเป็นมาตรการคุ้มครองผู้บริโภค มิใช่ “ความประสงค์” ของผู้ให้บริการ กล่าวคือ เอกชนไม่ได้ต้องการประกอบกิจการ แต่ กทค.นำคลื่นไปให้เอกชนใช้เพื่อเยียวยาผู้บริโภค จึงไม่เข้าข่ายมาตรา 45

อย่างไรก็ตาม การตีความหมายของ กทค. จุดประกายให้เกิดข้อโต้แย้งถกเถียง อันที่จริง กทค.ก็ควรส่งเรื่องให้คณะอนุกรรมการที่ปรึกษาด้านกฎหมาย กสทช.ให้แนวทางความเห็น ทว่า กทค. กลับปฏิเสธที่จะทำเช่นนั้น และเลือกผูกขาดการตีความกฎหมายไว้เอง ซึ่งอาจเป็นเพราะคณะอนุกรรมการด้านกฎหมายฯ ชุดดังกล่าวเคยมีตีความในกรณีที่คล้ายกันของคลื่น 800 MHz ว่า พรบ. องค์กรฯ กำหนดว่าการจัดสรรคลื่นความถี่ต้องทำโดยวิธีการประมูลเท่านั้น ประกอบกับแผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ก็มิได้ให้อำนาจ กสทช. พิจารณาขยายระยะเวลาคลื่นหมดอายุสัมปทานได้ “จึงไม่อาจที่จะพิจารณาขยายระยะเวลาในการใช้งานคลื่นความถี่ได้”

เมื่อพิจารณาตัวบทกฎหมายข้างต้นแล้ว กทค.ไม่มีฐานอำนาจทางกฎหมายในการขยายระยะเวลาการคืนคลื่นออกไป เจตนารมณ์ในกฎหมายต้องการให้คลื่นที่หมดอายุสัมปทานคืนกลับมาสู่มือสาธารณะในฐานะทรัพยากรสื่อสารของชาติ และให้อำนาจ กสทช.เป็นตัวแทนในการจัดสรรเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนผ่านจากระบบสัมปทาน ซึ่งขาดความโปร่งใสและสร้างสนามแข่งขันที่ไม่เท่าเทียม ไปสู่ระบบใบอนุญาตด้วยวิธีการประมูล ซึ่งมีความโปร่งใสและสร้างกฎกติกาการแข่งขันที่เท่าเทียมกว่า อีกทั้ง การขยายระยะเวลาโดย “จับผู้บริโภคเป็นตัวประกัน” ทั้งที่ กทค.มีเวลาเตรียมการเพียงพอให้การเปลี่ยนผ่านเป็นไปอย่างราบรื่นโดยไม่ขัดกับข้อกฎหมาย ย่อมเป็นการสร้างมาตรฐานที่ไม่ดีให้กับการเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบใบอนุญาต ซึ่งถือเป็นภารกิจหลักของ กทค. ตามที่กฎหมายกำหนด

การตีความกฎหมาย “ในแบบ กทค.” สามารถโต้เถียงได้ดังนี้

ในกรณีมาตรา 47 ในรัฐธรรมนูญ เนื่องจากคลื่นความถี่เป็นทรัพยากรสื่อสารของชาติ กสทช. ทำหน้าที่เพียงดูแลจัดสรรให้เป็นไปตามกฎหมาย ดังนั้น กสทช. จึงต้องดำเนินการตามข้อบัญญัติในกฎหมายที่เกี่ยวข้องด้วย การตีความว่าการยืดระยะเวลาการใช้งานคลื่นความถี่เป็นการทำเพื่อ “ประโยชน์สูงสุดของประชาชน” ตามรัฐธรรมนูญ โดยไม่คำนึงถึงกฎหมายเฉพาะอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องย่อมทำไม่ได้ อีกทั้งการอ้าง “ประโยชน์สูงสุดของประชาชน” แบบตามใจชอบเช่นนี้ ย่อมทำให้การเปลี่ยนผ่านจากระบบสัมปทานไปสู่ระบบใบอนุญาตต้องล่าช้าออกไปตลอด ซึ่งขัดกับหลักการส่งเสริมการแข่งขันเสรีเป็นธรรม ซึ่งเป็น “ประโยชน์สูงสุดของประชาชน” ที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจน

มาตรา 20 แห่ง พรบ. การประกอบกิจการโทรคมนาคม ไม่ได้ครอบคลุมถึงกรณีการหมดอายุสัมปทาน แต่หมายถึงการดำเนินการของผู้ให้บริการในระหว่างช่วงอายุของใบอนุญาตที่จะพักหรือหยุดให้บริการตามอำเภอใจมิได้ ไม่เช่นนั้นคงไม่สามารถนำคลื่นกลับมาจัดสรรใหม่ได้ในทุกกรณี อีกทั้ง กทค. ก็เคยมีคำสั่งเห็นชอบให้มีการยกเลิกการให้บริการโทรคมนาคมมาก่อน

การอ้างมาตรา 83 และ 84 แห่ง พรบ. องค์กรฯ ถือเป็นความย้อนแย้งอย่างชัดเจน เนื่องจาก กสทช. ได้ใช้อำนาจในมาตรานี้กำหนดไว้ในแผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ข้อ 8.2.1 แล้วว่า คลื่นความถี่ที่หมดอายุสัมปทานต้องคืนมาให้ กสทช. จัดสรรใหม่ ดังนั้น กทค. จึงไม่มีสิทธิอ้างมาตราดังกล่าวเพื่อขยายระยะเวลาการใช้ให้กับ กสท เพราะจะขัดกับแผนแม่บทฯ (ยกเว้นแต่จะมีการแก้แผนแม่บทฯ เป็นกรณีเฉพาะ ซึ่ง กทค. ย่อมต้องตอบคำถามกับสังคมว่าทำไปเพื่อประโยชน์ของใคร) นอกจากนั้น กทค. ก็ไม่มีสิทธิให้ผู้รับสัมปทานอย่างทรูมูฟและดีพีซีใช้คลื่นต่อไป เพราะมาตรา 80 ของ พรบ. การประกอบกิจการโทรคมนาคม คุ้มครองผู้ได้รับสัมปทานให้ใช้คลื่นต่อไปได้จนกว่าสัมปทานจะสิ้นสุดลงเท่านั้น ด้วยเหตุนี้ กทค. จึงไม่มีฐานอำนาจทางกฎหมายในการให้ผู้ให้บริการรายเดิมใช้คลื่นต่อไป

แม้จะอ้างว่าการยืดระยะเวลาใช้คลื่นความถี่มิใช่ “ความประสงค์” ของผู้ให้บริการตามมาตรา 45 แห่ง พรบ. องค์กรฯ (แม้จะไม่ใช่ความประสงค์ แต่คงต้องดูว่าใครได้ประโยชน์จากการขยายระยะเวลาคืนคลื่นออกไป) ทว่า กทค. ก็ไม่มีฐานอำนาจใดๆ จะทำเช่นนั้นได้โดยไม่ขัดกับกฎหมายบางข้อ การฝืนอนุญาตให้ผู้ให้บริการรายเดิมอย่างทรูมูฟหรือดีพีซี หรือผู้ให้สัมปทานอย่าง กสท ใช้คลื่นประกอบกิจการต่อไป ถือเป็นความผิดตามมาตรา 79 แห่ง พรบ. องค์กรฯ ซึ่งวางโทษอาญากับ กสทช. ที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม พรบ. ฉบับดังกล่าว

นอกจากข้อถกเถียงในตัว “เนื้อหา” ของกฎหมายดังที่กล่าวไป ด้าน “กระบวนการ” ในการตีความกฎหมายก็มีปัญหาเช่นเดียวกัน เพราะในกรณีที่มีข้อถกเถียงหรือความไม่แน่ใจในการตีความกฎหมายเกิดขึ้น (คณะอนุกรรมการเตรียมความพร้อมสำหรับการบริหารคลื่นความถี่วิทยุคมนาคมระบบเซลลูล่า 1800 ซึ่งเป็นผู้เสนอแนวทางการขยายระยะเวลาเพื่อป้องกันซิมดับเอง ก็เห็นว่าอาจติดปัญหาทางข้อกฎหมาย)