ธรณีนี่นี้ใครครอง (3) : ความมั่นคงของสิทธิในการใช้ประโยชน์จากที่ดินในภาคเกษตรกรรม (ต่อ)

โดย...ดร.ธันยพร จันทร์กระจ่าง

สัปดาห์นี้ยังได้รับเกียรติจาก ดร.ธันยพร จันทร์กระจ่าง อาจารย์ประจำวิทยาลัยประชากรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มาพูดถึงประเด็นเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์กับที่ดินกันต่อค่ะ โดยอาจารย์กล่าวไว้ดังนี้

“ในสัปดาห์ที่แล้วเราได้คุยกันถึงปัจจัยหลักปัจจัยแรกที่ส่งผลต่อความมั่นคงของสิทธิในการใช้ประโยชน์จากที่ดิน ซึ่งก็คือระยะเวลาของการถือครองสิทธิ ในสัปดาห์นี้ เราจะมาคุยกันถึงปัจจัยที่สอง คือ องค์ประกอบสิทธิย่อยๆ ที่สิทธิองค์รวมครอบคลุมไปถึง หรือเรียกอีกอย่างก็คือ ความกว้างของสิทธิค่ะ

Elinor Ostrom เจ้าของรางวัลโนเบล สาขาเศรษฐศาสตร์ ได้แบ่งสิทธิในการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ เป็นแง่มุมย่อยๆ ต่างๆ ไว้ 5 แง่มุมด้วยกัน ดังนี้ (1) สิทธิในการเข้าถึง (2) สิทธิในการเก็บเกี่ยว (3) สิทธิในการบริหารจัดการ (4) สิทธิในการกีดกันผู้อื่นมิให้เข้ามาใช้ทรัพยากรนั้น และ (5) สิทธิในการโอนความเป็นเจ้าของให้ผู้อื่น โดย 4 สิทธิแรกนั้น พูดถึงสิทธิในการใช้ทรัพยากร และสิทธิสุดท้ายขยายการครอบคลุมไปถึงการถ่ายโอน เปลี่ยนแปลงการเป็นเจ้าของค่ะ

โดยทั่วไปแล้ว นักเศรษฐศาสตร์มักจะถือกันว่า ยิ่งสิทธิองค์รวมครอบคลุมสิทธิย่อยต่างๆ มากเพียงใด สิทธิองค์รวมนั้นก็จะมีความมั่นคงมากขึ้นเพียงนั้นด้วย ยกตัวอย่างเช่น แม้ว่าเด็กหญิงดรุณีจะมี (1) สิทธิในการเข้าถึงสวนคุณย่า คือ การที่เธอสามารถไปวิ่งเล่นชมวิวในสวนคุณย่าได้ตามใจชอบ (2) สิทธิในการเก็บเกี่ยว คือ การที่เธอสามารถเก็บผลิตผลต่างๆ ในสวนคุณย่ามารับประทานหรือนำไปจำหน่ายได้ โดยไม่ต้องขออนุญาตจากใคร และ (3) สิทธิในการบริหารจัดการ คือ การที่เธอสามารถกำหนดได้ว่าจะใช้ที่ดินอย่างไร แต่ถ้าเธอขาดสิทธิในการกีดกันผู้อื่นไม่ให้มาใช้สวนของคุณย่าแล้ว สิทธิทั้งสามข้างต้นนั้นก็มิอาจทำให้เธอรู้สึกว่ามีความมั่นคงในสิทธิในการใช้สวนคุณย่าได้อย่างแท้จริงค่ะ สมมติว่า เด็กชายอาทิจก็มีสิทธิในการใช้ที่ดินสามอย่างขั้นต้นเหมือนกัน แต่ก็ขาดสิทธิในการกีดกันผู้อื่นเช่นกัน เรียกได้ว่าทั้งสองมีสิทธิในการใช้ที่ดินคาบเกี่ยวกัน ถ้าหากทั้งเด็กหญิงดรุณีและเด็กชายอาทิจสามารถตกลงกันได้ว่าใครจะใช้ผืนดินนี้อย่างไร ก็คงไม่มีปัญหาตามมา แต่ถ้าทั้งสองตกลงกันไม่ได้ เมื่อมีความไม่ชัดเจนในสิทธิในการใช้ ก็อาจเกิดการแย่งกันใช้ประโยชน์จากที่ดิน ทะเลาะกัน เกิดผลเสียในแง่การผลิตของทั้งสองฝ่าย และต่อทรัพยากรเองด้วยค่ะ

ลองสมมติใหม่นะคะว่า เด็กหญิงดรุณีมีสิทธิที่จะกีดกันเด็กชายอาทิจจากการใช้สวนคุณย่า แต่สิทธิในการกีดกันของเธอครอบคลุมเพียงแค่บุคคลทั่วไป แต่ไม่ครอบคลุมไปถึงหน่วยงานของรัฐ อย่างนี้ก็ถือได้ว่าสิทธิในการกีดกันผู้อื่นของเธอนั้นไม่ครบถ้วน ก่อให้เกิดความไม่มั่นคงในสิทธิการใช้เช่นกันค่ะ เช่น เมื่อเด็กหญิงดรุณีไม่มีสิทธิห้ามรัฐที่อยากใช้ที่ผืนนี้ในการสร้างเขื่อนและไล่ครอบครัวของเธอออกไป แรงจูงใจที่จะให้เธอลงทุนในที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพก็ย่อมจะลดน้อยถอยลงเช่นกันค่ะ ฉะนั้น ในบรรดาสิทธิในการใช้ที่ดินทั้ง 4 อย่าง เรามักถือกันว่า ความชัดเจนในสิทธิในการกีดกันมีความสำคัญต่อประสิทธิภาพการผลิตและการใช้ทรัพยากรที่สุด

แล้วถ้าหากเด็กหญิงดรุณีมีสิทธิในการใช้ครบถ้วนทั้ง 4 ประการ แต่ไม่มีสิทธิในการถ่ายโอน เปลี่ยนแปลงผู้ถือครองที่ดินเล่าคะ ถ้าหากสิทธิในการใช้นั้นมีระยะเวลายาวนานตราบที่เธอต้องการ ก็คงไม่มีผลเสียแต่อย่างใด แต่โดยทั่วไปแล้ว ผู้ที่ไม่มีสิทธิในการถ่ายโอน จะไม่ถือว่าเป็นเจ้าของผืนดินนั้นโดยสมบูรณ์ ถือว่าเป็นเพียงผู้ถือครองเท่านั้นค่ะ นักเศรษฐศาสตร์มักถือว่าการขาดสิทธินี้ทำให้ไม่สามารถใช้ประโยชน์จากที่ดินได้สูงสุด เพราะ (1) ไม่สามารถนำที่ดินนั้นมาเปลี่ยนเป็นทรัพย์อย่างอื่น เช่น ทุนจากการนำที่ดินไปจำนอง ที่อาจช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิตได้ หรือ (2) ถ้าหากไม่มีการถ่ายโอนซื้อขายที่ดินได้ตามกลไกตลาด ก็อาจทำให้ที่ดินไม่สามารถไปอยู่ในมือของผู้ที่สามารถใช้ประโยชน์ได้สูงสุดจากที่ดิน เช่น หากเด็กชายอาทิจเป็นผู้ที่มีความสามารถที่จะทำให้สวนคุณย่ามีประสิทธิภาพในการผลิตได้สูงสุด และเด็กหญิงดรุณีก็เต็มใจที่จะขายที่ดินผืนนี้ของเธอให้กับเด็กชายอาทิจ เพราะเธอมีความสามารถในการเขียนหนังสือมากกว่าทำการเกษตร เธอต้องการใช้เวลาทั้งหมดในการเขียน และใช้เงินทุนในการเปิดสำนักพิมพ์ ถ้าทั้งสองสามารถซื้อขายที่ดินกันได้ ทั้งสองก็จะได้ใช้ความสามารถและเวลาในการผลิตสิ่งที่ตนเองมีประสิทธิภาพสูงสุด ก่อให้เกิดประโยชน์ทั้งในส่วนตน ซึ่งเป็นผู้ผลิตและผู้บริโภคในสังคมค่ะ แต่ถ้าหากมีกติกาว่าผืนดินที่เด็กหญิงดรุณีได้มาจากคุณย่านั้น จะขายหรือถ่ายโอนให้ใครไม่ได้ เด็กชายอาทิจผู้มีความสามารถก็มิอาจมีสิทธิทำให้ผืนดินนั้นเจริญงอกงามได้อย่างเต็มที่ค่ะ

แต่การที่สิทธิในการถ่ายโอนจะมีประสิทธิภาพ ก็ย่อมขึ้นอยู่กับกลไกตลาดกู้ยืมทุนและกลไกตลาดที่ดินว่ามีประสิทธิภาพเพียงใดด้วยนะคะ ในประเทศกำลังหรือด้อยพัฒนา กลไกที่ทำหน้าที่ร่วมเหล่านี้มักไม่สมบูรณ์ ส่งผลกระทบถึงประสิทธิภาพในการใช้สิทธิในการโอนถ่ายเจ้าของ ฉะนั้น ในประเทศเหล่านี้การเพิ่มการมีสิทธิในการถ่ายโอนเจ้าของอาจจะไม่ทำให้ประสิทธิภาพในการใช้ที่ดินดีขึ้นเลยก็เป็นได้ค่ะ”

ในสัปดาห์หน้าเราจะมาคุยกันถึงปัจจัยหลักสุดท้าย ที่มีผลต่อความมั่นคงของสิทธิในผืนดินกันนะคะ