ผู้ตรวจการแผ่นดิน

การปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขแบบรัฐสภานั้น ฝ่ายนิติบัญญัติมีภาระหน้าที่สำคัญนอกจากการตรากฎหมาย ก็คือการทำหน้าที่ตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล ตลอดจนราชการประจำส่วนอื่น จึงได้เกิดแนวคิดในการควบคุมฝ่ายปกครอง (ข้าราชการประจำ) ตลอดจนรัฐบาล ผ่านกลไกการรับเรื่องร้องทุกข์และการพิจารณาตรวจสอบจากตัวแทน ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนที่เรียกว่า ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา อันเป็นรูปแบบขององค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐโดยฝ่ายนิติบัญญัติที่ใช้กันอยู่ในกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวีย เช่น เดนมาร์ก นอร์เวย์ ฟินแลนด์ เป็นต้น

ในประเทศไทยได้กำหนดให้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการจัดตั้งผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาขึ้นเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 (ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2538) แต่เนื่องจากไม่มีการกำหนดระยะเวลาดำเนินการ ทำให้ตลอดระยะเวลาที่ใช้รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวไม่มีการแต่งตั้งผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาขึ้น จนกระทั่งเกิดกระแสการปฏิรูปการเมืองและมีการจัดทำรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 จึงได้จัดตั้งระบบผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา โดยการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา พ.ศ. 2542 เพื่อรองรับและกำหนดรายละเอียดการปฏิบัติหน้าที่ให้ชัดเจนขึ้น

ต่อมาเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มาตรา 244 และมาตรา 245 กำหนดให้ผู้ตรวจการแผ่นดินมีอำนาจหน้าที่พิจารณาและสอบสวนหาข้อเท็จจริงตามคำร้องเรียนเรื่องการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือปฏิบัตินอกเหนืออำนาจตามกฎหมาย จนก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ร้องเรียนหรือประชาชนโดยไม่เป็นธรรมของข้าราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น ตลอดจนองค์กรตามรัฐธรรมนูญและองค์กรในกระบวนการยุติธรรม แต่ไม่รวมการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของศาล ดำเนินการเกี่ยวกับจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ติดตามประเมินผลและจัดทำข้อเสนอแนะในการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ เสนอข้อแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในกรณีที่เห็นว่าจำเป็น รายงานผลการตรวจสอบและผลการปฏิบัติหน้าที่ต่อคณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาทุกปี

นอกจากนี้ หากผู้ตรวจการแผ่นดินเห็นว่าบทกฎหมายใดมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ หรือกฎและคำสั่งทางปกครองใดมีปัญหากับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ผู้ตรวจการแผ่นดินมีอำนาจเสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองเพื่อพิจารณาวินิจฉัยได้ บทบาทที่เพิ่มขึ้นเห็นได้ชัดของผู้ตรวจการแผ่นดินในปัจจุบันคือ การศึกษาและหาข้อมูลในเรื่องที่อาจกระทบต่อประโยชน์ส่วนรวมและประเทศชาติ แล้วนำมาเสนอเป็นรายงานการศึกษาต่อสาธารณะ โดยที่ผ่านมาได้ศึกษาเรื่อง “ตัวแทนอำพราง” การวิจัยศึกษากรณีคนต่างด้าวอาศัยช่องว่างกฎหมายทำธุรกรรม โดยให้ผู้มีสัญชาติไทยเป็นตัวแทนในลักษณะอำพรางจนเกิดผลกระทบต่อเศรษฐกิจ สังคม ความมั่นคงของประเทศโดยรวม เมื่อคนต่างด้าวเข้ามาแข่งขันมากขึ้น ย่อมทำให้คนไทยเสียเปรียบในการแข่งขัน และแม้ประเทศไทยจะมีการตรากฎหมายขึ้นหลายฉบับ ซึ่งเป็นข้อจำกัดของคนต่างด้าวในการเข้ามาประกอบธุรกิจ แต่ก็ยังมีคนต่างด้าวบางส่วนได้รับการแนะนำให้อาศัยช่องว่างของกฎหมายหรือหลบเลี่ยงกฎหมายโดยรูปแบบการทำธุรกรรมต่างๆ โดยให้ผู้มีสัญชาติไทยเป็นผู้ดำเนินการแทน เช่น การอาศัยตัวแทนผู้มีสัญชาติไทยอำพรางผู้ถือหุ้นที่แท้จริง การให้ผู้มีสัญชาติไทยจัดตั้งบริษัท แต่คนต่างด้าวมีอำนาจลงลายมือชื่อแทนบริษัท หรือคนต่างด้าวถือหุ้นบุริมสิทธิออกเสียงมากกว่า เพื่อหลีกเลี่ยงพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 ตลอดจนการให้ตัวแทนถือครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ในลักษณะที่หลีกเลี่ยงประมวลกฎหมายที่ดิน พระราชบัญญัติส่งเสริมการลงทุน พ.ศ. 2520 หรือพระราชบัญญัติการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2522 เป็นต้น หน่วยงานที่เป็นผู้มีหน้าที่ในการบังคับใช้กฎหมายและถูกอ้างถึงในรายงานดังกล่าว ควรนำไปศึกษาเพื่อเป็นแนวทางในการปฏิบัติงานและแก้ปัญหาดังกล่าว หากผู้ตรวจการแผ่นดินได้ทำการศึกษาถึงกรณีปัญหาอื่น ๆ ในลักษณะเดียวกันอีก ก็จะเกิดประโยชน์ต่อส่วนรวมเป็นอย่างมาก

กล่าวได้ว่า สถาบันผู้ตรวจการแผ่นดินในปัจจุบันมีอำนาจหน้าที่กว้างขวางมากกว่าในอดีต ทั้งการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายและความชอบธรรมในการบริหารราชการแผ่นดินของเจ้าหน้าที่และหน่วยงานของรัฐ และยังสามารถตรวจสอบการปฏิบัติตามจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอีกด้วย เห็นได้จากการรับเรื่องร้องเรียนกรณีนายกรัฐมนตรีไปพบนักธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ที่โรงแรมโฟร์ซีซั่นส์ ซึ่งผู้ตรวจการแผ่นดินก็ได้พิจารณาเรื่องด้วยความฉับไว ตรงไปตรงมา ถึงแม้จะไม่ผิดกฎหมายแต่ถือเป็นการกระทำที่ไม่เหมาะสม ซึ่งคำวินิจฉัยดังกล่าวทำให้สังคม ตลอดจนผู้ที่ติดตามได้เห็นถึงความเป็นธรรมในการพิจารณาเรื่องของผู้ตรวจการแผ่นดิน

สิ่งที่ยังขาดหายไปในการทำหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดินก็คือ การไม่มีสภาพบังคับในตัวเอง เมื่อพบการไม่ปฏิบัติหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือไม่เป็นธรรมของเจ้าหน้าที่และหน่วยงานของรัฐ ผู้ตรวจการแผ่นดินมีอำนาจเพียงการเสนอความเห็นและข้อเสนอแนะไปยังผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐดังกล่าว และจัดทำรายงานผลการตรวจสอบพร้อมข้อสังเกตเสนอต่อคณะรัฐมนตรี รัฐสภา และเปิดเผยต่อสาธารณะเท่านั้น แต่ความเห็นของผู้ตรวจการแผ่นดินไม่มีผลผูกพันให้หน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่รัฐที่ถูกร้องเรียนต้องปฏิบัติตาม หรือแม้กระทั่งรายงานการศึกษาที่ยกมาข้างต้น ซึ่งถือเป็นรายงานที่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมเป็นอย่างมาก แต่กลับไม่ได้รับความสนใจจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับผลการศึกษาดังกล่าวในการนำไปปรับปรุงแนวทางการทำงานให้เป็นไปตามข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดิน

การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับผู้ตรวจการแผ่นดินให้มีสภาพบังคับที่มากขึ้น เช่น การให้ถือเอาข้อเท็จจริงที่ได้ผ่านการพิจารณาจากผู้ตรวจการแผ่นดินจนเป็นที่ยุติแล้ว ในกรณีที่ปรากฏว่ามีการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เป็นธรรม อาจทำการเสนอเรื่องดังกล่าวให้ศาลปกครองพิจารณาเพิกถอนกฎ คำสั่ง ตลอดจนการกระทำทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายของเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานรัฐได้ หรือในกรณีที่แม้จะเป็นการปฏิบัติโดยชอบด้วยกฎหมาย แต่เกิดความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชน ให้เจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐที่ถูกร้องเรียนต้องดำเนินการเยียวยาแก้ไขให้ผู้ร้องเรียนในทันที หากความเห็นหรือข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดินมีสภาพบังคับดังกล่าวมา ย่อมจะทำให้การทำหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดินมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น สามารถเป็นที่พึ่งของประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติหน้าที่ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่เป็นธรรมจากเจ้าหน้าที่และหน่วยงานของรัฐได้