จับผิดทุจริตลำไย

โดย...ชลธิชา ภัทรสิริวรกุล

ลำไยเป็นพืชเศรษฐกิจสำคัญของภาคเหนือ เนื่องจากมีพื้นที่เพาะปลูกมากถึง 88% ของพื้นที่เพาะปลูกทั้งหมด และมีเกษตรกรปลูกลำไย 2.10 แสนครัวเรือน ทำให้ลำไยเป็นสินค้าที่สร้างรายได้เข้าประเทศปีละไม่น้อย โดยสามารถส่งออกได้ทั้งลำไยสดและผลิตภัณฑ์ มูลค่าเฉลี่ยปีละ 4,577 ล้านบาท

แน่นอนว่ารายได้ที่งอกงามย่อมจูงใจให้มีการเพิ่มผลผลิตมากขึ้น จนเกิดปัญหาผลผลิตล้นตลาด ฉุดให้ราคาลำไยสดและลำไยอบแห้งตกต่ำ รัฐบาลจึงต้องเข้ามาช่วย

นโยบายแทรกแซงตลาดลำไยเริ่มต้นขึ้นในปี 2543 โดยรัฐบาลรับจำนำลำไยอบแห้งในอัตรา 70% ของราคาเป้าหมาย และในปี 2545-2546 รัฐบาลก็ดำเนินการต่อ แต่กำหนดราคารับจำนำลำไยอบแห้งสูงกว่าตลาด ทำให้เกษตรกรไถ่ถอนลำไยที่จำนำไว้น้อย ส่งผลให้มีปริมาณลำไยอบแห้งค้างในสต๊อกรัฐบาลจำนวนมาก ต่อมาปี 2547 รัฐบาลเปลี่ยนเป็นรับซื้อลำไยสดจากเกษตรกรในราคาที่สูงกว่าราคาตลาด แล้วจ้างบริษัทเอกชนเป็นผู้แปรรูปอบแห้งเพื่อส่งเข้าสต๊อก

มาตรการแทรกแซงราคาลำไยที่สูงกว่า ตลาดมาตั้งแต่ปี 2545-2547 นั้น มักจะถูกนำมาใช้เป็นเหตุผลทางการเมืองในการแทรกแซงราคา ดังนั้นสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) จึงได้ทำโครงการศึกษามาตรการแทรกแซงตลาดลำไย เพื่อป้องกันการทุจริตขึ้นมา จัดทำโดย จารึก สิงหปรีชา และ อิสริยา บุญญะศิริ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เพื่อศึกษาถึงต้นทุนนโยบาย ความสูญเสียทางเศรษฐกิจและผลประโยชน์ส่วนเกินที่เกิดขึ้นจากการดำเนินนโยบาย ที่ก่อให้เกิดการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจและก่อให้เกิดปัญหาการทุจริตตามมาอย่างมากมาย

รูปแบบการทุจริตที่เกิดขึ้นมีตั้งแต่ระดับนโยบายไปจนถึงระดับปฏิบัติการในทุกขั้นตอนของการรับจำนำลำไย โดยการทุจริตในระดับนโยบายเริ่มจากผู้มีอำนาจทางการเมืองเป็นผู้จ่ายค่าโสหุ้ยในการรวมตัวของเกษตรกรผู้ปลูกลำไยเพื่อเรียกร้องนโยบายแทรกแซงราคาลำไย หลังจากนั้นหน่วยงานที่รับผิดชอบจะทำโครงการเสนอเพื่ออนุมัติวงเงินช่วยเหลือ โดยประมาณการปริมาณผลผลิตให้มากที่สุด เพื่อให้ขนาดโครงการรับจำนำลำไยใหญ่ขึ้น ใช้เป็นเครื่องมือกำหนดนโยบายเพื่อเอื้อประโยชน์ แอบอ้างสวมสิทธิเกษตรกรได้มากขึ้น

การทุจริตในระดับปฏิบัติ เริ่มตั้งแต่ขั้นตอนออกใบรับรองของเกษตรกรผู้ปลูกลำไย จนถึงการจำหน่ายลำไยหลุดจำนำมีทั้งการสวมสิทธิ โดยพบว่ามีการออกใบรับรองให้แก่ผู้ทุจริตที่ไม่ได้เป็นเกษตรกรจริงเกิดขึ้น จากนั้นเกษตรกรก็นำสิทธิที่ได้ มาขายต่อในราคา 2,000-4,000 บาท ในขั้นตอนการตรวจสอบคุณภาพและคัดเกรด ลำไย พบว่า แต่ละจุดรับจำนำมีเกษตรกรจำนวนมากทำให้คัดเกรดไม่ทัน บริษัทที่รับคัดเกรดจึงใช้วิธีสุ่มตรวจแทน จึงเกิดช่องโหว่ในการทุจริต เช่น การจ่ายค่าลัดคิว ค่านายหน้าในการออกใบประทวน

นอกจากนี้ ยังมีเรื่องการรับจำนำลำไยลม ซึ่งปริมาณลำไยในสต๊อกที่แจ้งไว้ไม่ตรงกับปริมาณลำไยจริง อีกทั้งยังพบว่ามีการนำลำไยเก่ามาปลอมปน รวมทั้งการจำหน่ายลำไยอบแห้งในสต๊อกมีขั้นตอนการประมูลที่ไม่โปร่งใส เอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มธุรกิจกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง เช่น มีการสร้างเงื่อนไขการประมูลที่ไม่โปร่งใส อย่างการประมูลต้องวางเงินประกันที่สูงมาก เพื่อกำหนดให้เอื้อประโยชน์กับบริษัทและกลุ่มทุน

ผลการศึกษาพบว่า การดำเนินมาตรการรับจำนำลำไยอบแห้งในปี 2545-2546 และมาตรการรับซื้อลำไยสดและว่าจ้างเอกชนแปรรูปเป็นลำไยอบแห้งในปี 2547 มีการทุจริตเกิดขึ้นทั้งในระดับนโยบายและในทุกขั้นตอนของการปฏิบัติรวมภาครัฐมีภาระขาดทุนทางการเงินทั้งสิ้น 10,168 ล้านบาท โดยมาตรการปี 2547 มีการขาดทุนมากที่สุดถึง 5,441.69 ล้านบาท โดยราคาตลาดลำไยอบแห้งในปี 2545 เฉลี่ยอยู่ที่ 41.76 บาท/กก. ขณะที่ราคารับจำนำอยู่ที่ 59.82 บาท/กก. ปี 2546 ราคาตลาดเฉลี่ยอยู่ที่ 39.88 บาท/กก. แต่ราคารับจำนำอยู่ที่ 55.10 บาท/กก. ส่งผลให้เกษตรกรไม่มาไถ่ถอนคืน โดยมีอัตรามูลค่าหลุดจำนำถึง 75-99.79% ทำให้มีปริมาณลำไยค้างสต๊อกจำนวนมาก

นอกจากนั้นยังมีค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานของหน่วยงานที่ปล่อยกู้ให้รัฐบาล ได้แก่ ค่าชดเชยดอกเบี้ยเงินกู้ให้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) และธนาคารกรุงไทย ซึ่งกระทรวงการคลังชดเชยดอกเบี้ยปี 2545-2547 รวมทั้งสิ้น 1,427.18 ล้านบาท ค่าใช้จ่ายในการดำเนินการขององค์การคลังสินค้า (อคส.) 167.93 ล้านบาท ค่าใช้จ่ายขององค์การตลาดเพื่อเกษตรกร (อ.ต.ก.) อีก 1,415.33 ล้านบาท

มีข้อสังเกตว่า การว่าจ้างเอกชนมาแปรรูปและจัดการตลาดลำไยอบแห้งนั้น มีต้นทุนที่ไม่รวมภาษีมูลค่าเพิ่มอยู่ที่ 19.75 บาท/กก. ซึ่งสูงกว่าต้นทุนเฉลี่ยของบริษัทเอกชนทั่วๆ ไปที่มีต้นทุนเฉลี่ยอยู่แค่ 12.59 บาท/กก. ขณะที่รายรับจากมาตรการแทรกแซงตลาดลำไยในช่วงปี 2545-2547 อยู่แค่ 2,711.37 ล้านบาทเท่านั้น โดยเมื่อพิจารณาผลการขาดทุนของโครงการเทียบกับรายได้เกษตรกรที่เพิ่มขึ้น พบว่าในปี 2545 มีผลขาดทุนเทียบกับรายได้ 3.03 เท่า ปี 2546 มีผลขาดทุนเทียบกับรายได้ 4.34 เท่า และปี 2547 ขาดทุนเทียบกับรายได้ 5.53 เท่า

ส่วนแบ่งผลประโยชน์จากโครงการรับจำนำลำไยนั้น สามารถกระจายผู้ได้รับผลประโยชน์ส่วนเกิน ประกอบด้วยบริษัทแปรรูป เก็บรักษา และการจัดการตลาดเพื่อจำหน่ายลำไยอบแห้ง 36.31% พ่อค้า/ ล้งและผู้ส่งออก 22.19% ชาวสวนลำไยที่เข้าร่วมโครงการ 18.07% ค่าใช้จ่ายดำเนินงานของหน่วยงานรัฐ 17.38% โกดังกลาง 3.31% บริษัทตรวจสอบคุณภาพ 1.43% และค่าทำลายลำไยอบแห้ง 1.29%

การประมาณความสูญเสียทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากการแทรกแซงตลาดลำไย นอกจากจะเกิดความสูญเสียที่เป็นตัวเงินแล้ว ยังเกิดความสูญเสียทางเศรษฐกิจอื่นๆ ที่ไม่สามารถวัดเป็นเงินได้คือ กระทบต่อโครงสร้างตลาดลำไยจนกลไกตลาดบิดเบือน ความเสียหายต่อประสิทธิภาพการผลิตลำไย คุณภาพลำไยและผลิตภัณฑ์ ความเสียหายต่อกลไกการส่งออกตลาดลำไยอบแห้ง ดังนั้นงานวิจัยจึงมีข้อเสนอแนะว่า รัฐบาลไม่ควรใช้นโยบายแทรกแซงราคาที่บิดเบือนกลไกตลาด เพื่อลดภาระงบประมาณ ลดปัญหาการทุจริต และกระทรวงพาณิชย์ควรมีการจัดทำฐานข้อมูลการผลิต (ทะเบียนผู้ปลูกลำไย พื้นที่ปลูก ผลผลิต ต้นทุนการปลูก และตลาดลำไย) อย่างเป็นระบบและต่อเนื่อง และควรดำเนินนโยบายที่พัฒนากลไกตลาดและสนับสนุนการพัฒนาการบริหารจัดการห่วงโซ่มูลค่าของภาคเอกชนในทุกระดับ

สำหรับมาตรการจ่ายเงินชดเชยส่วนต่างราคา รัฐจะกำหนดราคาขั้นต่ำหรือราคาเป้าหมาย เพื่อเป็นหลักประกันว่าเกษตรกรจะขายได้ในราคาประกัน หากราคาตลาดต่ำกว่าราคาเป้าหมายที่กำหนด รัฐบาลก็จะจ่ายเงินชดเชยส่วนต่างให้เกษตรกร แต่หากราคาตลาดสูงกว่าราคาเป้าหมายก็ไม่ต้องจ่ายชดเชย ซึ่งเป็นการจ่ายเงินอุดหนุนให้เกษตรกรโดยตรง โดยที่ไม่เป็นภาระต่อรัฐบาลในเรื่องของการเก็บสต๊อกและการระบายสินค้า